龚志文，刘太刚

(中国人民大学 公共管理学院，北京　100872)



我国房地产业对粮食安全的影响及对策

龚志文，刘太刚

(中国人民大学 公共管理学院，北京100872)

粮食安全是中国的首要民生问题，也是中国社会稳定的首要条件。1998年房地产业商品化改革以来，房地产业的过度发展占用了巨量的土地空间，消耗和污染了过量的有机土壤及淡水资源，劣化了粮食生产者的年龄、性别结构，降低了劳动力资源与耕地资源的配置效率，导致我国的粮食生产缺地、缺土、缺水、缺人，给我国粮食安全埋下了严重的隐患。为此，实行存量耕地的零转用制度和房地产占地红线制度，是确保粮食安全的可行性路径。

粮食安全；粮食危机；房地产

自1998年朱镕基政府宣布取消福利分房、把住房全面推向市场以来，中国房地产业就呈现出一种超高速发展的态势，推动着中国经济迅速跃上了GDP世界第二、外汇储备世界第一的高峰。尽管房地产业对于中国的经济奇迹居功至伟，但如果超越经济学的视角来观察，我们就不难发现，中国房地产业在最近十多年的发展所带来的负面影响远远超过住房条件改善及经济发展给国人带来的福利。其中，房地产业对于我国粮食安全的冲击，就是其负面影响之一。具体而言，土地空间、土壤、水、农业生产者是粮食生产最为关键的因素，构成了粮食安全的基础，而房地产业正是通过对这四种基础性因素的侵蚀而危及中国的粮食安全。

一、房地产业占用了大量可耕作的土地空间而危及粮食安全

房地产业对耕地面积的侵蚀首先体现在它对耕地减少的影响率上。一般而言，促使耕地减少的原因有四种：建设用地、灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整，而建设用地中又以房地产占用为主。通过对数据的整理运算得到我国2001—2008年灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整、房地产占用对耕地面积减少的影响率(如表1)。由表1可见，房地产的影响率从2001年的12.5%扩大到2008年的50.9%，超越生态退耕影响，成为导致耕地减少的主要原因。尽管2001—2006年生态退耕一直是耕地减少的重要原因，但是生态退耕也是迫于城镇化发展所引致的生态环境压力而实施的策略。

表1　2001—2008年耕地减少的原因结构(%)

资料来源：国土资源部《中国国土资源年鉴(2002—2009)》。

然而，通过对比耕地面积数据与粮食产量数据发现，耕地面积变化与粮食产量变化不完全一致，有的年份耕地面积减少，粮食产量反而增加。这是否表明房地产业占用耕地并非是影响粮食安全的因素呢？答案是否定的，学者研究指出农业科技进步不仅能够抵消耕地面积减少所导致的粮食减产，而且还可以使粮食总产量出现大幅度增加[1]。那么，舍弃技术进步的外生假设，还能否直接证明房地产耗地是影响粮食产量的原因呢？

通过对比1998年前后粮食总产量和人均产量增长率(如表2)，我们发现，即使1998年后的农业生产技术要远高于1998年之前，但1998—2008年的十年增长率仅为3.2%，要远低于1998年之前1978—1988(29.3%)和1988—1998(29.9%)两个十年增长率。因此，可以认为尽管随着农业科技水平的提高，耕地作为粮食生产主要生产资料的地位有所降低，但耕地数量仍是决定粮食产量的重要因素，继而可以推论房地产业的过度发展应该为我国粮食安全危机承担首要责任。

表2　1978—2014年粮食产量每十年增长率

资料来源：国家粮食局《中国粮食年鉴(1979—2015)》整理计算。

其次，耕地的占补数据进一步验证了房地产业对耕地面积的侵蚀效应。国家每年会通过土地开发、土地整理、土地复垦和农业结构调整等途径来补偿耕地面积，但将房地产占用耕地面积与土地开发、整理、复垦增加的耕地面积进行对比发现(如图1)，二者的数值十分接近，由此可以理解为耕地的补偿基本上是在补房地产占用的耕地。而且需要强调的是，补偿的耕地与房地产占用的耕地质量上难以对等。一方面是区域内质量难以对等，房地产占用的耕地一般是城镇周围优质的耕地，这种耕地有机质丰富、机械化耕作便利、水利设施完备、粮食产量较高；而出于成本的考量，通过复垦、开发、整理增加的耕地一般距离城镇较远，土地贫瘠，交通水利设施缺乏，不便于耕作，农作物产量相对较低。

另一方面是区域间质量难以对等，我国国土辽阔，东、中、西水热等气候条件和灌溉等技术条件相差较大，占的可能是东部湿润气候下的高产耕地，而补的却是内部干旱的地产耕地。可见，房地产业的过度发展不仅减少了粮食生产所需的耕地面积，还降低了耕地的质量，从而动摇我国粮食安全的基础。

图1　2001—2008年耕地补偿面积与房地产占用面积(万亩)资料来源：国产资源部《中国国土资源年鉴(2002—2009)》和国家统计局《中国房地产统计年鉴(2002—2009)》。

二、房地产业消耗和污染了大量可耕作的有机土壤而危及粮食安全

粮食安全不仅与耕地数量相关，还取决于耕地的质量，也即适宜耕种的有机土壤。在房地产项目占用了大量土地空间的情况下，如果有足够的可种植粮食作物的土壤，部分土地空间还可以在一定程度上及一定比例上复垦为耕地，包括拆除废弃建筑物复垦和在建筑物顶层复垦，尽管这种复垦的成本极其高昂。但遗憾的是，房地产业不仅占有了可用于粮食生产的土地空间，而且还消耗或破坏了可用于种植粮食作物的有机土壤。

具体而言，房地产对有机土壤的破坏既包括建筑物所直接覆盖的耕作层及相关建材行业取土、沙、石、水造成的生态消耗，也包括房地产所拉动的采掘冶炼及化工、电镀等产业所带来的工业污染消耗，还包括因房地产占用耕地和潜在耕地而导致我国农业大量使用化肥农药来追求高产所引致的农业污染消耗。

覆盖消耗是指房屋、道路、广场、地下水电暖等设施所覆盖的有机土壤，用于覆盖土壤的材料都具有不透水甚至不透气的特性，如水泥、砖块儿、金属制品、玻璃制品、塑料制品等等。这些土壤因长期被建筑物或建筑材料覆盖且缺乏水、阳光致使无法生长植物，甚至无法生长微生物。而且，学者研究指出快速的城镇化过程中，呈现出土壤资源质量越高，受城镇发展影响越深刻，流失越严重的特点[2]。数据显示，以全市土地计，北京市建设用地开发强度为21.3%，若以平原地区计，则建设用地开发强度达到57%，这意味着将近6成的平原地区被钢筋水泥覆盖。上海的建设用地已占市域面积45%左右，远超30%的国际警戒线[3]。武汉市核心区地面硬化率高达90%以上，核心区外地面硬化率也超70%[4]。

生态消耗是指房地产业的发展拉动了对石灰、水泥、木材、石料等建材的需求，工程取土、沙、石、木、水量逐年增加，成为水土流失、土地塌陷和土壤沙化最主要的人为原因。例如，不合理修筑公路、建厂、挖煤、采石等，破坏了植被，使土坡稳定性降低，引起滑坡、塌方、泥石流等灾害。据统计，由于人为原因全国每年新增水土流失面积100万亩以上，年损失表土50亿t；新增沙化面积38万km2，占宜居国土面积的约19.8%[5]。

工业污染消耗方面，据调查数据显示，目前我国受工业污染的耕地约有1.5亿亩，占耕地总面积的8.3%，造成每年粮食减产约5 000万t，其中生活工业污水灌溉污染3 250万亩，工业固体废弃物堆存和污染200万亩，城市生活垃圾占地80多万亩[6]。这些受污染的耕地大都集中在东中部地区，例如长三角、珠三角，东三省等房地产业高速发展的地区。从工业污染的产业分布来看，化工、冶炼、采矿、制造业等是污染物的主要来源[7]。而房地产对各个产业的强劲拉动是导致土壤工矿业污染加重的深层次原因。其中房地产对化工业的拉动率为47.9%、对相关制造业的拉动率约为40%、对相关采矿业的拉动率为16.6%、对冶炼业的拉动率为13.69%[8]。因此，房地产应该为工矿企业所带来的土壤污染承担相应比例的责任。

农业污染消耗方面，房地产业的过度发展挤占了大量的耕地资源，致使我国农业生产被迫依赖化肥农药农膜实行高产战略。而农业生产中化肥、农药、地膜不合理的使用是导致土壤污染的重要原因之一。首先，我国占世界7%的耕地，却使用了占世界35%的化肥，每公顷耕地使用的化肥量达504公斤，是全球平均使用量的四倍多，化肥利用率只有65%，发达国家则达到80%[9]。1998年以来由于化学肥料的大量使用，累计产生化肥类土壤污染物9 975.2万t，年均665万t，累计造成土地污染66.5亿亩，年均4.4亿亩[7]。其次，2010年我国农药使用量已达130万t，约占世界农药使用总量的20%，是世界平均水平的2.5倍，平均每年约有1亿t的农药药液污染物流失到土壤中，受农药污染的土壤面积达1.36亿亩[10]。遗憾的是，农药的使用并未带来预期的效果。从1998年到2014年，农药使用量净增74.44万t，增长了60.4%，而同期的粮食总产量仅仅增长18.5%。最后，由于农膜的使用，我国每年有超过1.2亿t的有机土壤流失，1998年以来共计超过18亿t的有机土壤流失，这些土壤足以形成25 cm厚度的耕地618.4万亩[7]。

不难看出，如若没有1998年以来房地产业的过度发展，中国的土壤污染绝不会达到现在这种程度。由此可以认为，房地产对可耕作土壤的消耗和污染，严重削弱了我国粮食安全的基础。

三、房地产业消耗和污染了大量可灌溉的淡水资源而危及粮食安全

我国淡水资源分布极不均衡，呈现出“山区多平原少，东南多西北少”的特点，拥有全国耕地面积2/3的北方地区，灌溉水资源储量却不到全国的1/5。水资源的短缺成为粮食生产的重要瓶颈。

1998年以来，以房地产业为主的城镇化增大了工业、生活和城市生态用水的需求，加剧了农业生产缺水的程度。1998—2013年，全国供水总量增长13.04%，用水总量增长13.76%，而农业用水仅增长4.11%，同期的工业用水增长24.88%，生活用水增长38.17%[11]，工业用水和生活用水的增长显著快于供用水总量和农业用水的增长。同时，十多年间农业用水在用水总量中的比重降低了5.9个百分点，而工业用水和生活用水的比率则分别增长2.1和2.2个百分点。可见，工业用水和生活用水的大幅度增加压缩了农业用水量。学者研究发现，我国农业用水年均缺口达498.9亿m3，相当于整条黄河的年均径流量，农业用水量的减少导致每年约790万hm2的农田缺乏灌溉，引致粮食减产约1 800万t[12]。

具体而言，房地产业对水资源的消耗和污染，一方面体现在房地产项目的建设及运营过程中所直接消耗和污染的水资源。据业内人士估计，房地产的建设施工用水(工地用水)，大约在2 000t/万m2左右。以1998年以来全国房地产建设面积690 557.45万m2计算，1998年以来我国房地产业仅工地用水就高达13.8亿t。另一方面体现在房地产所带动的上游产业消耗和污染的水资源。例如，房地产项目中所使用的钢材，在其冶炼、制造过程甚至在其矿石采掘分选过程中所消耗和污染的水资源，均应按比例地计入房地产业所消耗和污染的水资源中。再如，房地产项目中所使用的化工材料及必要的家居物品中的化工材料，在其原料(石油)开采及加工制造过程中所消耗及污染的水资源，也应计入房地产业所消耗和污染的水资源中。

房地产业对水资源的消耗还体现在土地覆盖及硬化严重地影响了地下水的自然回灌和储备，扰乱了水资源自我更新循环的自然系统。

目前，我国的绝大多数大中城市都面临水荒。一些城市水源地的水源枯竭及水质恶化已经开始威胁到城市的基本功能。我国北方农用机井的深度已从三十年前的十几米深变为现在的几百米深，加之一些地方的地下水已经受到严重污染，地下水资源的开采已接近极限，都使得粮食生产所必不可少的农业用水也同时受到制约。

也就是说，作为我国的第一大耗水产业，房地产业对于我国越来越严重的水荒以及因水荒而受到威胁的粮食安全，自然难卸其责。

四、房地产业劣化了农业生产者的结构而危及粮食安全

如同土地空间、土壤和水资源一样，农业生产者的“年龄结构”、“性别结构”、“劳动力资源与耕地资源的配置结构”也构成了一个国家粮食安全的基础。1998年以来，大量的农村青壮年劳动力被吸引到房地产及其相关产业之中，如建筑、化工、建材、装修服务、房地产中介服务等产业，从而使老人和妇女在我国农业生产者中的比例显著提高，劣化了农业生产者的年龄结构、性别结构，降低了农业生产者与耕地资源的空间配置效率，从而对我国的农业生产以及粮食安全构成了潜在的威胁。

(一)房地产业劣化了农业生产者的年龄结构

据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测报告》(下称“报告”)显示，2008—2014年，年轻农民工(16～50岁)的比例从77.9%增长到79.4%，涨幅近2%；16～20岁年龄段农民工数量下降7.2%，21～50岁的农民工数量降低1.5%，50岁以上年龄段则上升5.7%。

尽管中老年农民工数量有所上升，但是青壮年农民工一直占有农民工总量中绝对数量。这意味着，农村中原有的年龄结构被改变，留在村庄中的人口中青壮年人数相对减少，妇孺老人数量相对上升。但这一现象并不必然表明青壮年农民工的流出对农业生产构成了负面影响，假如输出的青壮年劳动力仅仅是农村所有青壮年劳动力的一小部分，那么劳动力输出反而可以解决农村劳动力过剩问题，减轻农村土地承载力的负荷。

然而，通过对数据的进一步分析发现(如表3)，输出的青壮年农民工(21～50岁)数量是农村青壮年劳力总量的76.3%，而中老年的比例是27.4%，这意味着仅有约23.7%的青壮年劳力和超过70%的中老年劳力在农村从事农业生产。农业生产者的年龄结构缺位程度已十分严重。

表3　2014年农民工年龄结构在农民总量中的表现(万人)

资料来源：国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》《中国统计年鉴(2014)》《2014年国民经济和社会发展统计公报》。

(二)房地产业劣化了农业生产者的性别结构

《报告》指出，在2.7亿多农民工中男性农民工占67%，女性占33%。留在农村的青壮年劳力大部分是女性劳动者。具体而言(如表4)，2014年男性农民工中青壮年(21～50岁)劳力14 615.9万人，占青壮年农民总数的99.7%，女性是7 178.0万人，占51.7%；50岁以上男性农民工数量3 138.6万人是50岁以上男性农民总数的35.8%，女性仅为1 545.9万人，占总数的18.6%。这些数据深刻指明了，不到1%的青壮年男性，50%的青壮年女性，超过80%的中老年妇女，65%的中老年男性，构成了我国农业生产者的主力军。可见，当前我国农业生产者的性别结构问题异常严重。就当前我国农村的现实而言，青壮年人口在文化素质、技能培训程度方面要远胜于中老年人口。

换言之，性别结构和年龄结构的劣化同时会引起农村劳动力人口素质的整体性降低，从而出现农业生产的技能性短缺，影响粮食生产，阻碍农业现代化的进程。

表4　2014年农民工性别结构在农民总量中的表现(万人)

资料来源：国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》《中国统计年鉴(2014)》《2014年国民经济和社会发展统计公报》。

(三)房地产业劣化了劳动力资源与耕地资源的配置结构

农业生产所需的劳动力资源、耕地资源在三个地区的配置(如表5)，我国的耕地和国有农场主要集中在中西部地区，而《报告》显示2014年2.7亿多农民工中，东部地区输出最多，占38.9%，也输入最多，占59.97%，则东部地区农民工净输入比例是21.07%，中部和西部地区净输入分别是负13.35%、负7.59%。而且三地区中输出的农民工中在本地流动的比例分别是81.7%、37.2%、46.1%，这表明尽管东部地区输出农民工最多，但是绝大部分农民工仍然是在东部地区就业。由此，农民工的这种流动模式进一步加剧了农业生产中劳动力资源与耕地资源配置不均衡的程度，导致出现大量的撂荒耕地，耕地资源得不到有效的开发利用，为粮食安全埋下了严重的隐患。

表5农业生产劳力与耕地资源配置结构(2014、%)

东部中部西部农民工输出38.934.526.6农民工输入59.9721.1519.01区内耕地比重28.4543.9527.62国有农场面积比重7.9864.527.52

资料来源：国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》《中国农村统计年鉴(2014)》。

(四)房地产业阻碍了农业生产技能的自然传承

在我国这样一个人均耕地面积较少且地貌复杂的国家，农业只能选择精耕细作的模式。而精耕细作的农业模式中，其农业生产技能的传承大多依靠师傅带徒弟式的自然传承方式，尤其以家庭中的父传子、兄传弟最为典型。但最近十多年的房地产业大发展，把大量青壮年男性劳动力从农业生产者的队伍中抽吸出来，从而打断了我国农业生产技能的自然传承，导致许多青壮年男性劳动力即便再回到农业生产者队伍，在较短时期内也因缺乏农业生产技能而无法胜任粮食生产的重任。农业生产技能自然传承的断裂使得我国未来的粮食安全失去生产者的保障。

然而，尽管农业生产的结构性矛盾已异常突出，但以房地产业为主的城镇化步伐却日渐加快，将会有更多的农民弃农从商、外出务工。2014年底我国的农民工总量达到了27 395万人，比2008年的22 542万人增加4 853万人，增长了21.5%[13]。因此，迫切需要运用超经济学视角的政策措施来解决农业生产继而粮食生产者的结构性矛盾，以确保粮食安全。

综上可得，土地空间、可耕作土壤、水资源、农业生产者结构中任何一方面受到损害都足以危及我国的粮食安全。而今我国最近十多年来房地产业的大发展对上述四方面都产生了极为严重的侵蚀，故房地产业是导致中国粮食安全隐患的重要原因。

五、引导房地产业适度发展是我国摆脱粮食安全困局的必由之路

如上所述，房地产业过度发展严重侵蚀了我国的土地空间、有机土壤、淡水资源等粮食安全的基础性资源，从而导致了我国当前所面临的粮食安全困局。而且，这种粮食安全的危机会随着经济社会的发展变得更加严峻。据预测，到2030年我国的人口将突破15亿，对粮食的需求达到6.78亿t，粮食缺口高达300亿公斤[14]。同时，考虑到土地地力的退化和淡水资源(尤其是地下水)的耗减，届时我国的粮食缺口还会加大。另外，随着城镇化进程的加快，2030年我国的城镇化率将超过65%，届时将有1.95亿农村人口转化为城镇人口[6]，对土地空间、淡水资源、清洁空气及粮食总量和质量提出了更大的挑战。

而当前我国房地产业的发展已经达到饱和状态，商品房数量和面积亦能够满足普通民众的住房需求。这主要体现在如下几个方面。1.房地产业对GDP的贡献率已高于发达国家水平。我国房地产业对GDP的贡献率从1998年的3.5上升到2011年的5.7，而2009年世界主要国家的的平均贡献率是4.5，其中法国是5.4、德国是5.6、英国是2.8、意大利是4.7[8]。2.人均住房面积已接近世界平均水平。2012我国人均住房面积达到32.9 m2，其中北京市为46.8 m2，而2007年在房地产业处于相对稳态的OECD国家，人均住房面积平均为37.6 m2，其中英国36.25 m2，法国40.91 m2，德国42.86 m2，西班牙33.33 m2，2009年日本人均住房面积仅为19.6 m2，韩国仅为19.8 m2[15]。3.房屋空置率偏高。据中国家庭金融调查与研究中心发布的《城镇家庭住房空置率及住房市场发展趋势(2014)》显示：2013年我国城镇家庭住房空置率高达22.4%，其中北京市的空置率为35%，空置住房价值占用了全国城镇家庭总资产的11.8%，大约4.2万亿银行住房贷款沉淀于空置住房[16]。

在此情况下，控制过度发展的房地产业已成为我国摆脱粮食安全困局的必由之路。为此，政府应该实行更严格的耕地保护政策及潜在耕地的保护政策，严控房地产占地，甚至在各地实行房地产占地的零增量政策。具体措施有以下两方面。

一是建立存量耕地的零转用制度。不仅要严守18亿亩耕地红线，而且要严控目前的存量耕地被转作他用，以确保耕地面积。尤其要在全国各地尽快推行存量耕地的零转用制度——绝对禁止将耕地转作他用，除非存量耕地因其自然属性的变化已失去了耕地功能且达10年以上——以防地方故意将耕地做残而转作他用。

二是建立房地产占地红线制度，推行房地产占地的零增量政策。根据一个地方房地产用地与耕地、生态用地、潜在耕地的比例确定该地的房地产占地的上限面积数，该数额即为该地的房地产占地红线。一旦该区域的房地产占地达到该红线数额，则停止任何占用新地(即未被房地产所占用的土地，包括荒地)的房地产项目——在此情况下的房地产建设，实行“建新只能拆旧”的政策。

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(责任编辑朱春花)

The Influence of China's Real Estate to Food Safety and its Countermeasures

GONG Zhi-wen，LIU Tai-gang

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Food security is not only the most important livelihood issue in China but also the primary condition for the social stability.The great leap of the real estate which began in 1998 had occupied huge amount space of land,polluted and consumed excessive organic soils and freshwater resources,deteriorated the age and gender structure of the food producers, and reduced the allocative efficiency between labor resources and arable land resources.These resulted in the lack of land space, soil, water and producers in China food production.Therefore this paper proposes the recommendations of zero transfer system of the stocked arable land and the red line system for the real estate in order to guarantee the food safety.

Food Safety；Food Crisis；Real Estate

2016-04-25

国家985工程优势学科平台项目(98514121)

龚志文(1989- )，男，湖北襄阳人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要从事社会治理研究；刘太刚(1966- )，男，山东淄博人，中国人民大学公共管理学院教授，法学博士，博士生导师，主要从事公共行政理论与实践研究。

F32

A

1674-3571(2016)05-0049-06