金启洲

【摘要】在当今社会，留守儿童作为一个特殊的群体，其监护权缺失极为严重。从我国已有的民事法律制度来看，过分倚重亲权监护、社会组织监护是造成这一问题的主要原因。实现留守儿童监护权转移并且构建国家监护制度是解决这一问题的有效方法。

【关键词】留守儿童 监护权 国家监护制度 【中图分类号】D432.7 【文献标识码】A

随着20世纪80年代以来城市化和工业化浪潮的猛烈推进，大量来自我国农村的劳动力出现了大规模的“孔雀东南飞”现象。由于我国独特的户籍制度以及具有差异的城乡生活结构，使得这些外出务工人员的孩子滞留在原有的户籍所在地，因此这些外出务工人员只能“城乡两栖，往返流动”。这一现象催生出一个新的群体——“留守儿童”。

当前留守儿童照管现状及问题

目前常见的留守儿童照管方式有五种：隔代照管、上代照管、同辈照管、单亲照管及自我照管。文章分析其中四种照管模式的缺陷。

隔代照管。在父母双双外出务工的家庭，交由祖父母抚养是留守家庭最普遍的方式。但是这种隔代照管存在着很多弊端，第一，祖父母往往年迈、体弱多病，祖父母没有充足的精力照料孩子，有的甚至会出现“逆向照顾”的情况。第二，老人的思想观念往往比较陈旧，容易忽视对孩子的品德和良好习惯的培养，不利于孩子未来的成长。

上代照管。即父母委托自己的兄弟姐妹，即孩子的叔、伯、姑、姨等来充当临时照管人。此类照管模式存在的问题是：第一，中国人“多一事不如少一事”的观念让这些临时监护人往往只停留在物质上的照顾而缺乏心理上的疏导。第二，长时期居住在亲戚家，会让孩子造成孤僻、自闭的性格。

同辈照管。即由孩子的哥哥、姐姐、姐夫、嫂嫂来充当临时照管人。通常情况下，这些监护人年纪轻，没有能力去照顾自己的弟弟妹妹，往往有自己的生活，容易因抚养孩子而与自己的家庭产生矛盾。2010年，家住安徽阜阳一直由表哥表嫂照顾的留守儿童小阳因为和表嫂8岁的女儿发生争执，被表嫂赶出家门以示教训，结果从此走失。

自我照管。在既没有祖父母，兄妹又没有叔、伯、姑、姨的留守家庭，这些孩子只能自己照顾自己，这些孩子在照顾好自己的衣食住行的同时，往往还要承担起干农活、赚钱的重任，面临人身安全的威胁。

我国留守儿童监护制度的问题及原因

从我国民法中的监护制度来看，民法对监护的规定不足与疏漏是造成这一问题的重要原因。

现行监护制度的不可适用性。对于农村留守儿童来说，《民法通则》第16条所规定的监护类型皆难以适用。根据法律规定，只有父母死亡或没有监护能力的情况下，才有下一顺位的监护人担任监护。从已有制度中可知父母外出务工不属于丧失监护能力的情形，那么留守儿童的祖父母、外祖父母、兄、姐以及其他亲属和朋友也很难成为其监护人，即便出现对留守儿童照管不力的情形，也难以追究他们的责任。

同时，组织监护也不具备实施的可行性：在市场经济条件下，由于实行“政企分开、社政分开”，作为以生产为第一要义的单位，已不再具备担任监护人的基础和条件；居民委员会和村民委员会作为基层群众自治组织担任监护人由于缺乏专职岗位和资金来源，不能有效监护孩子；法律对民政部门如何履行监护人职责没有明确规定，实践中民政部门担任监护人的情形极为少见。

过分依赖亲属监护。受传统宗族思想对监护制度的影响，我国的监护制度主要是以亲属监护为主，组织（未成年人父母所在单位、居委会、村委会及民政部门）监护为辅。我国《民法通则》第16条和《婚姻法》第28条、第29条，均基于亲属关系的疏近设定监护人的顺序。但随着社会的发展和经济及家庭结构的变化，这种监护在现今社会中已经不能起到很大作用。

缺乏公权力的干预。作为一个文明古国，中国宗法制的文化影响极其深远，有关未成年人监护的立法明显表现出轻国家责任、重家庭责任的特征，对未成年人的监护和保护主要依靠家庭的力量，浓郁的家庭亲情血缘色彩淡化了国家本应当对儿童承担的监护责任。人们普遍认为，监护自己的孩子只是局限于家庭内部的事情，是敏感的“私人领域”，因此排斥国家的干预。20世纪法国民法第427条明确规定：“监护是对儿童的保护，属于公共性质的责任。”因此，要想解决留守儿童监护权缺失的问题，少不了国家社会以及立法的干预。这就要求国家承担起对留守儿童的监护主体的角色。

构建我国国家监护人制度的具体设想

国家监护人体系构造。根据笔者的构想，我国国家监护可分为国家全权监护与国家辅助监护两层结构。

国家监护程序的启动：由留守儿童的父母（第一顺位监护人）向其所在乡镇留守儿童工作站或其在各乡村所设的分站提出申请，留守儿童所在的居民委员会或村民委员会协助留守儿童工作站对申请家庭是否满足国家监护的条件进行综合审查。

国家全权监护：国家全权监护是由国家代替父母作为留守儿童的监护人，全面履行监护人职责。申请国家全权监护一般需要符合下列条件：留守儿童的父母长期外出务工或因其他原因无法正常履行监护责任的； 留守儿童没有祖父母、外祖父母，或者虽然有但因祖父母、外祖父母年龄已达到70岁以上或其他原因而没有监护能力；留守儿童没有兄姐或兄姐长期外出务工或其他原因无法担任监护人；没有其他亲属或亲属和朋友不愿意承担监护责任的。如果完全符合上述四个条件，则由国家充当留守儿童监护人，将留守儿童接入留守儿童工作站或其分站，由专职工作人员全面履行监护职责。

国家辅助监护：国家辅助监护，是指国家对接受留守儿童的父母委托履行监护职责的人，在出现照管能力不足或侵害留守儿童权益时进行必要的辅助或干预。由于留守儿童的外祖父母、祖父母、兄姐等其他亲属本不负有监护留守儿童的职责，但由于留守儿童父母的无力监管而受委托行使对留守儿童的监护权，而这些受托行使监护权的亲属因为缺少法定监护人的职责难免会有监护不力的情况发生。在这种情况下，就需要国家公权力的部分干预，对留守儿童进行辅助监护。各级居民委员会、村委会需要对这些由亲属监护的留守儿童的情况进行登记备案，并派专人不定时走访，一旦发现对留守儿童的不利情形发生及时汇报留守儿童工作站，由留守儿童工作站派专人对留守儿童进行辅助监护。辅助工作主要包括对留守儿童心理辅导、监督监护人的事务、对监护人进行监护指导、在监护人欠缺时进行临时监护等。

国家监护人的设置。建议由县级国家民政部门担任国家监护人。在我国的行政体系中，民政部门主管社会福利保障事业，并有国家经费的有力保障，因此，由民政部门担任留守儿童的监护人比较切合实际。县级民政部门应在全国各级乡镇民政部门设立留守儿童工作站或分站，拨付专项经费，招聘专职人员，具体履行国家监护人职责。乡镇福利院、保育院、孤儿院配合留守儿童工作站，在必要时接受符合条件的留守儿童。

对国家监护人的监督。人民检察院负责查处国家监护人在履行监护职责中出现的失职或渎职行为。人民检察院应定期或不定期地委派工作人员到各级乡镇的留守儿童工作站或分站检查国家监护人履行职责的情况，接受留守儿童家庭和社会各界对国家监护人及其工作人员的投诉，对不履行监护职责给留守儿童造成严重损害的工作人员依法进行查处。

（作者为浙江工商大学法学院副教授）

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