胡九如

摘 要：我国人民调解制度是民群众自我管理的一项化解人民内部矛盾纠纷的社会制度。1990年以后，随着经济体制的改革创新、社会结构的深刻变动，给社会带来新机遇、新活力的同时，也带来了各类激增的社会矛盾纠纷。人民调解赖以发展的社会基础、人们的观念意识以及人民调解制度自身的缺陷，使传统的人民调解工作方式不能很好地适应新形势下的新问题、新情况。近年来，随着“诉讼爆炸”导致的司法资源在应对激增的社会矛盾时显得力不从心，以人民调解制度为代表的一系列诉讼外解决纠纷机制重新回到人们的视野。一些地方通过改革创新，探索建立了诸如“大调解”工作模式、居（村）司法工作室、专业性、行业性、区域性人民调解组织等新型的人民调解工作制度和方法，积极争取政府和社会的支持，取得了良好的效果。然而，我国的人民调解制度与国外ADR制度相比仍有较大差距，我国人民调解制度仍需进一步予以改良完善。以面对新时代的挑战。

关键词：人民调解制度；人民调解员；改良

一、我国人民调解制度概述

人民调解是我国协调社会纠纷、处理各种社会矛盾的一种法律制度，它是我国法律规定的法定形式，是一种有效的制度，作为一种历史悠久有着良好的组织基础和社会基础的纠纷解决机制，人民调解应当承担起非诉讼纠纷解决机制的主要角色。《民事诉讼法》第16条对人民调解解决方式做出了规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的的群众性组织，人民调解委员会依照法律规定，根据自愿的原则进行调解。当事人对人民调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”

我国人民调解制度具有人民性、民主性、自治性，始终坚持平等自愿、当事人地位平等、合法合理等原则，人民调解必须在法律规定的范围内进行，以法律为根据，以事实为准绳，接受社会公众、政府、司法机关的监督，做到公平、公正。通过人民调解制度解决人民之间的矛盾，消除误会，平衡社会各个阶层的利益，促进社会的发展，有利于构建社会主义和谐社会，实现社会主义法治，实现人民当家作主。

二、我国人民调解制度的现实存在的问题

我国目前人民调解的现状主要体现在城市和农村两大方面。城市和农村的不同社会因素，诸如经济、政治、文化或生活背景等都致使人民调解在这两块呈现着不同的情况。

1.城市的人民调解制度现实存在的问题

⑴城市人民调解委员会的人员组成存在着不合理，法律对调解人员的要求较低。根据我国司法部《人民调解工作规定》的规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策、文化水平。乡镇、街道人民调解委员会应当具备高中以上文化程度。”法律对于人民调解员要求过低不利于调解工作的顺利进行，难以保证调解的质量，阻碍我国人民调解制度的发展。

⑵人民调解委员会缺乏资金运转，经费得不到有效保障，社区调解机构工作场地环境差，工作设施落后。在我国，城市社区人民调解委员会的资金来源不稳定，还没有形成专项资金，政府只是进行一些补贴，社区人民调解委员会进行调解缺乏资金支持，这也造成了相关工作人员工作积极性不高，人浮于事，目前这个问题普遍存在，尤其是在中西部地区，沿海地区也有，调解委员会缺乏资金得不到有效的运转，工作人员只好从事其它工作，这样就导致调解委员会形同虚设。

⑶人民调解组织地位不高，人民调解协议效力低，相对于法院判决书差距过大。这也造成了人民尽管达成了调解协议但毁约而向法院起诉，这就意味着人民调解协议已经失去了效力，人民调解协议在人们眼中只是一张纸，而当他们不信赖这张纸时就转向诉讼，协议只不过是暂时的妥协，最终要通过判决来裁决。尽管最高人民法院的司法解释确认了调解协议属于民事合同，但是这种确认并不能起到实质作用。这种民事合同况且不是一般的合同，它是政府投入大量的人力、物力达成的，然而仅仅确认其民事合同的效力而没有其他强化措施，这是对纠纷解决社会成果的浪费，是对社会资源挥霍。

⑷人民调解委员会机构设置机关不合理，存在着多个可以设置调解机构的组织或单位。根据司法部《人民调解工作若干规定》：“人民调解委员会可以通过以下形式设立：①农村村民委员会、城市居民委员会设立的人民调解委员会；②乡镇、街道设立的人民调解委员会；⑶企事业单位根据需要设立的人民调解委员会；⑷根据需要设立的区域性、行业性人民调解委员会。”这样看来，可以设立人民调解委员会的组织或单位便显得庞大，然而在现实生活中发挥作用的常常是基层自治组织城市居民委员会和农村村民委员会，其他的组织根本没有产生多大作用，况且设立的人民调解委员会过多会导致司法行政部门难以进行有效的指导和监督，这样也就难以保证调解的质量。

⑸现今，人民调解委员会的地位还处在一个尴尬的地位，根据法律规定，我国的人民法院有权对人民调解工作进行业务指导和监督，可是怎样指导和监督并没有明确的规定。在现实中，法院的确对人民调解委员会的工作进行了一些指导，但是法院的指导工作仅仅是一些例如邀请人民调解员旁听、共同参加审理的类似指导工作，没有更好的体现人民调解委员会的性质。另外，人民调解委员会还缺乏必要的监督，这样就容易滋生腐败，会导致调解的不公平，当事人利益受到损害。

2.农村的人民调解制度现实存在的问题

⑴农村纠纷的多样性与调解制度的设置不符合。主要体现在传统的调解只能解决农民与农民之间的纠纷，可是农民与农村经济组织、农村经济组织之间的纠纷人民调解却无法有效地解决，有些纠纷甚至跨地区、跨行业，人民调解便显得无能为力。再者，人民调解解决的为例如婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷等人际关系之间的纠纷，可是新型的纠纷例如计划生育、合同纠纷、选举贿赂案纠纷、养老保险纠纷等就不能很好的解决。

⑵农村人民调解委员会设置覆盖面小。在城市基本上社区居委会都设有人民调解处，可是在农村大部分地区由于经济条件和地方财政等种种原因，使得这些地方没有开设这样的机构，这也是农村发生一些小的纠纷为什么直接去法院起诉或者自行处理的原因。可想而知，覆盖面积这么少的人民调解委员会是不可能切实协调解决好广大农村中的民众邻里纠纷的。

⑶农村人民调解委员会缺乏资金支持。在农村的人民调解委员会，资金严重短缺，调解人员的待遇与城市的调解员差距太大。根据《人民调解若干工作规定》和《人民调解委员会组织条例》规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会、企事业单位解决，而司法机关则通过同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费，但事实上，在农村乡镇人民政府根本没有运用资金去支持人民调解的工作，使得广大农村地区的人民调解员不能有效地化解纠纷。

⑷在农村，人民调解委员会与法院联系甚少。《人民调解工作若干规定》规定人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下开展工作，基层人民政府及其派出机构指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责，这就阐述了人民调解委员会与法院的关系，可是在农村人民法院根本与调解委员会没有太大的联系，一般是与政府进行联系，也就是乡镇人民政府的司法助理员对调解工作进行指导，法院很少甚至没有履行指导的职责。

三、我国人民调解制度改良具体措施

在经历了数十年的发展，现代的人民调解制度相比传统而言取得了很大的进步，但是仍然存在着诸多问题，亟待改良。针对人民调解制度现实存在的问题，下面笔者将着重提出以下几点制度改良的建议：

1.加强调解人员队伍建设，提高调解人员队伍专业素质，根据《人民调解工作若干规定》，人民调解员是经群众选举或者聘任而产生的，因此要严格人民调解员准入制度，只有受过专业的调解教育或者具有法律从事经验的人员例如律师、法官等，或者长期从事人民调解工作，具有丰富的调解经验的人才能担任人民调解员。另外，对人民调解员应当进行的一些相应的培训，对人民调解员可进行定期的考试、职称评定，法院和司法行政部门挑选专业素质高的人进入调解机构，从而保证调解人员队伍的专业化可以更好的解决纠纷，保证公平公正。

2.应该要加强人民调解的宣传，提高“调解”在人们心目的意识度，争取调解在诉讼之前解决纠纷。法院在立案之前应该向当事人说明调解，询问当事人是否进行调解，鼓励他们选择调解解决纠纷。各种新闻媒介要加强对人民调解的宣传，广播一些调解成功的案件，提高人们对于调解的信任度。此外政府也要加强人民调解的宣传，当发生纠纷时，利用调解来解决矛盾，避免摩擦甚至是暴力事件。

3.我国司法机构应该赋予人民调解协议一定的执行力。尽管国家法律规定人民调解协议属于民事合同，这样的协议根本不具有任何强制执行力，当事人可随时违约转入诉讼程序，使调解协议不具有公信力，公民的信任度下降。为此，笔者认为最高院应该制定相关的规定，如书面调解协议经法院确认登记或者公证机构公证之后即具有确定力，一方当事人如反悔，另一方当事人可以凭借该协议向人民法院起诉请求强制执行，但是法院应当对人民调解协议进行审核，审查该协议是否违反法律强制性规定、是否违背当事人意思自治原则、是否违背公序良俗原则。

4.扩大人民调解的主体范围、纠纷范围、允许多种类型调解组织的发展。传统的人民调解主要是解决公民之间的纠纷，现代的人民调解可以尝试将主体范围扩展到公民与法人之间、法人之间；与此同时，也可以扩大人民调解的纠纷范围，尽量将调解延伸到其他未知的领域，例如：知识产权、医患纠纷、交通事故等新型领域，扩宽人民调解组织涉及领域和作用范围。

5.对人民调解工作应提供财政补贴，给予相应的资金支持，保障调解工作的顺利进行。政府可以按照调解组织调解的成功的案例的工作经费通过购买公共服务的方式予以支持，核拨资金，必要时可设立专项资金，给予调解工作物质保障。通过对调解组织的资金支持可以提高调解人员的工作积极性，使他们更好的帮助当事人解决纠纷。

6.立法部门应当完善相应的法律法规，结合我国的国情，总结人民调解的历史经验教训，我国的人民调解法还与其他部门法存在着冲突，法条之间出现了矛盾，这就需要我们修改其中的不合理之处。同时可以借鉴国外非诉讼纠纷解决方式（ADR制度），创新人民调解法律制度。

7.要明确政府和人民法院的业务指导职能，对人民调解工作进行监督管理。法院要积极融入到调解工作中去，对其进行有效的指导，要将调解作为诉讼的一个前置制度，告知当事人是否需要调解，做好协商工作。

四、结语

鉴于人民调解制度在我国面临诸多方面的挑战和考验，改良之路势在必行。

只有在立足我国现阶段经济社会发展的客观实际，社会形态的不断变化，不断完善人民调解制度，从人员管理、经费运转、立法建设等方面对我国人民调解制度进行改良，对在历史的长河中吸取经验教训，弥补不足；同时借鉴西方发达国家先进的ADR制度，在我国完善符合我国国情的人民调解制度，为建设社会主义和谐社会做出贡献，为中国经济发展创造良好的社会环境，为建设社会主义法治国家做出贡献。

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