唐池

【摘要】随着社会发展的成熟，非政府组织现已成为社会的重要组成部分。非政府组织的出现有利于民主政治的推进和市场机制的完善。我国经过一系列的经济体制改革与社会体制改革后，非政府组织也获得了一定发展，并反过来推进社会的进步，成为社会经济发展的重要力量。但与西方社会成熟的非政府组织发展相比，我国非政府组织在发展上还存在不足，而其中的一个关键性限制因素便是非政府组织的合法性问题。

【关键词】非政府组织 合法性 路径探索 【中图分类号】D262 【文献标识码】A

非政府组织的功能

一般来说，非政府组织能够在社会中发挥以下四个方面的作用：一是拓宽就业渠道，促进经济发展。在一定区域内，非政府组织除了具有一定的社会、政治影响力之外，它本身还是一种经济力量，并提供大量就业岗位。美国公共政策专家萨拉蒙对全球22个国家的非政府组织进行了调查，结果发现这些非政府组织提供了1900万个全职工作岗位，这一数据在服务行业就业中占比10%，在公共部门就业中占27%，他估算非政府组织产业价值1.1万美元。二是表达多元利益。非政府组织的出现最初便是有相同利益或价值取向的公民为了表达维护自身利益与价值观而自愿集结的组织。因此不同的非政府组织表达了社会群体的多元利益诉求。三是有利于社会资本的积累。哈佛大学研究发现，民主与公民社会之间是正相关关系，当公民社会水平较高时，社会的政府绩效与经济发展也会相应提高。四是提供一定的公共服务，弥补政府不足。由于政府本身的限制，它在公共服务供给上可能存在数量不足与质量不高的问题，而非政府组织恰恰能弥补这一缺陷，为社会相关利益群体提供充足而专业的公共服务。

中国非政府组织内、外部合法性不足的困境

非政府组织自身缺乏理念。从非政府组织的起源来看，它是人们为了维护宣扬特定的价值观而组织发展起来的，因此在非政府组织建设中应围绕组织价值观和使命来开展，但我国的很多非政府组织却缺乏这种理念精神，导致组织发展动力不足，很多非政府组织成员并不是因为认可组织理念而从事非政府组织工作，而是仅将之作为一种谋生手段，一旦非政府组织满足不了其物质需求，这些成员便会离职，这是我国非政府组织长期缺乏人才的原因之一。

我国非政府组织与政府关系暧昧。我国很多非政府组织脱身于政府机构部门或者是在政府财政支持下建立的，因此它具有官民双重身份，并且受到政府管制。这尽管可能让非政府组织可以通过与政府的关系而获得体制内外的资源，更好地开展活动，但另一方面政府也能够完全控制非政府组织，使之为政府行政服务。这导致非政府组织与政府形成依附性关系，缺乏独立性。

非政府组织自身能力不强。尽管我国非政府组织数量众多，但却很少开展活动，而且活动开展范围小，这主要是由于非政府组织自身能力缺乏。如很多非政府组织的领导者缺乏寻求各种资源支持的能力，而且由于没有完善的组织结构，一旦组织领头人离开非政府组织，组织便涣散，缺乏管理。甚至一些非政府组织的成立并没有获得相应的承认和认可，也无法根据规定开展活动。我国还有一些非政府组织能够正常运作，但在发展上停滞不前，这些非政府组织大多是依附于政府部门，官僚作风严重，往往是政府机构人员兼任非政府组织领导成员，这导致领导者根本没有多余精力管理非政府组织。一些较为独立的非政府组织较受公众欢迎，也能够寻求资源开展活动，但在人力资源管理、财务管理制度上不完善，甚至出现利用非政府组织为个人谋取私利的现象。

我国的社会环境在一定程度上限制了非政府组织合法性的取得。非政府组织是社会建构的重要力量，但它本身也是社会结构的产物，因此非政府组织的外部生成环境对其发展至关重要。我国在改革开放之前，国家控制绝大部分社会资源，因此社会各种组织都有浓重的官本位色彩，而到改革开放之后，我国进行了政治体制改革，政府权力逐步被弱化，并适当放权社会，但要形成小政府大社会还需要一个较长的适应过程。因此目前我国的非政府组织依然处在一个政府过度干预社会的环境中，这使得非政府组织受到政府机构的严格限制，很难获得其认可。

我国没有就非政府组织形成严密的法律体系。一是我国关于非政府组织的立法较为分散，而且立法层次不高。我国没有关于非政府组织的整体性立法，大都是就其中某一方面做了相应规定，如有《基金会管理办法》等。很多规范非政府的立法大多是规章、条例，如《社会团体登记管理条例》。二是在立法内容上不完善。在非政府组织管理中，民事关系是重要内容，但我国在相关法律法规中，很少涉及民事管理内容，这就会产生非政府组织的内部财产关系不清等问题，且缺乏纠纷解决机制。三是没有与外部法律形成配套。在国际上，非政府组织一般享有政府的税收优惠，这形成一种激励机制，但我国还并未将非政府组织纳入到税收法律体系之中，也没有配套的实施细则，这削弱了非政府组织活动的积极性。

我国非政府组织在民间未形成广泛认同。在民间，人们往往对非政府组织的定位有一定误解，认为它是纯粹的私人慈善行为或志愿援助，甚至认为它是维护群众利益，并与政府相对抗的组织，但实质上，非政府组织与政府之间存在广泛的合作而非对抗，很多非政府组织都是政府政策的支持者，并且政府为非政府组织提供了大量财力资源支持。在我国，非政府组织更多是在行政支持下快速发展起来的，而不是由民间自愿、自主组织发展，因此很多民众对非政府组织的概念缺乏认知。

增强非政府组织合法性的措施

重新定位政府与非政府组织的关系。非政府组织的成熟发展必然要走向独立，为此我国应该改变目前政府过度干预非政府组织的状况。要实现这一目标，我国需要继续深化行政体制改革，贯彻政社分开的原则，促使非政府组织独立于行政机构。在管理上，目前我国的非政府组织受业务主管单位和登记管理机构的双重管理，这增加了非政府组织开展活动的难度，为便于协调和监管，我国可建立统一的民间组织监管委员会，由它负责非政府组织的备案、登记、监管工作，解决政府在非政府组织管理上条块分割的问题。在政府与非政府组织的关系上应更注重合作而非服从，各级政府应与非政府组织在公共服务领域开展合作，可以通过签订合作协议，来建立双方的合作伙伴关系，这也能限制政府过度干预非政府组织的运行。

完善非政府组织法律体系。首先，我国应尽快制定关于非政府组织的专门法，对非政府组织的设立、组织结构、活动方式、财务管理等进行明确规定。立法的重点是规范和指引非政府组织的发展，在法律内容上要明确非政府组织的禁止行为、法律限制行为、法律倡导行为以及违反法律所应接受的惩罚。其次，我国需要对现有的非政府组织的相关法律、法规进行调整。如在民法中补充有关非政府组织的法律内容，对现有税收法律法规、市场竞争性法律法规进行补充修订，使之与非政府组织的法律法规相配套，形成完善的非政府组织法律体系。最后，要提高非政府组织立法的权威性，让非政府组织立法具备强制性，为此可由级别较高的立法机关来颁布非政府组织有关法律，而不是由各个政府部门来制定行政性法规。

提升非政府组织建设水平。非政府组织合法性的获得与其内部建设有密切关系，非政府组织只有规范自身内部管理、提升自身运作水平，才能够获得非政府组织内部与社会外部的承认和支持，从而获得存在的合法性。为此，我国非政府组织要加强自身的独立性，从政府部门脱离，与之形成平等合作的关系，也只有这样，非政府组织才能真正将价值与使命放在优先位置，而不是为政府服务。此外，非政府组织活动的开展离不开资金等资源的支持，所以非政府组织还要提升自己寻求各种资源的能力，拓宽资源来源渠道。而且，为了避免非政府组织成为部分个体的谋利机制，还需要建立相应的监督机制，这包括行业自律与社会他律，公开透明的管理才更能获取民众信任，也能巩固非政府组织的合法性。

（作者单位：西藏民族大学法学院）

【参考文献】

①吴江生、苏玉菊：《浅非政府组织的内涵、功能与合法性》，《安庆师范学院学报》 ， 2009年第5期。

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