方建中

党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。作为环境保护与监管的一种新模式，垂直管理是在属地管理的缺陷倒逼下应运而生的，它将使环境保护与监管赢得多重良好效应，而垂直管理新模式的全面推行则需要从多维度发力。

属地管理的实践缺陷倒逼垂直管理新模式

垂直管理新模式是在属地管理模式的实践缺陷倒逼下应运而生的。原先，我国环境保护与监管普遍实行属地管理模式，地方环保部门在接受上级环保部门业务指导的同时，还要作为当地同级人民政府的职能部门而接受地方政府领导。上级环保部门主要负责指导地方环保部门的工作业务，而同级人民政府则要主管其人事任免、工作经费等。由于属地管理模式下地方政府掌握环保部门的人权和财权，地方政府对当地环保部门的影响力要远远大于上级环保部门，所以，在当前我国地方政府的环保意愿普遍与经济增长意愿发生冲突的情况下，这种管理模式就带来了阻滞中央环保政策执行和异化地方环境责任承担的突出问题。

一方面，属地管理模式阻滞了中央环保政策执行。在环境保护与监管的博弈中，中央政府和上级环保部门是全国共同环境利益的代表，地方政府则是地方局部特殊利益的载体。中央政府和上级环保部门主要通过国家的环保政策法令指导地方环保部门的业务，并无特殊利益的驱动。……