周宏春

农民根据水权证标注的水量购买水票，先交水票后用水，相当于有了粮票才能买粮一样

水权，是一个地区的取水权或用水权，本质上属于当地居民的生存权、发展权，在“滴水贵如油”的干旱地区尤其如此。

水权制度，包括分配制度、交易制度、激励与约束机制、监督管理制度等一系列制度安排。调水源头区得到补偿，也是以水权交易制度作基础的。

用“油锅捞钱”的方式来“三七分水”的故事，在黄河中下游的山西、河南等地曾广为流传，其真实性无从考证，但从中能看出，各地对水的渴求及对用水权的争夺，自古就有。在一些地区，至今还存在英雄崇拜情结及祭拜等活动。

在内蒙古阿拉善居延绿洲上的沙地湖泊水面，群鸭在觅食

实际上，无论是古代的“捞钱分水”，还是现代对降雨的人工干预，都是对雨水时空分布不均的重新调配，目的是满足当地经济社会发展对水资源的需求，同时提高水资源利用效率。

利用市场机制提高水资源的利用效率，中国已有很多成功案例。

进入新世纪以来，水利部推动中国西北地区开展节水型社会的实践表明，完善水权制度，建立水权市场，可以达到提高水资源利用效率的效果。

“水票”试验

甘肃省张掖市是国内最早开展节水型社会建设的试点市之一，主要从明晰水权入手，形成“总量控制、定额管理、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会运行机制，取得明显成效。

张掖在实施用水总量控制和定额管理的实践中，“水票”是意义重大的制度创新：农民根据水权证标注的水量购买水票，先交水票后用水，相当于有了粮票才能买粮一样。

这一制度设计和实施的前提条件是水资源的稀缺性。

“水票”类似于地方“粮票”，只能在局部地区流通。农民按实际情况分配一定的用水指标，用水超过定额指标后，需要从有节余的农民手中购买水票，节余水票仅能在同一条水渠系统内转让。

一张水票连接着政府、市场和农户，承载了水权、水价和水市场，可以大大降低水权的管理成本和交易成本。其中的标的物水及其相关制度安排，类似于“水银行”，使水权在更大范围内流转成为可能。

从2002年年初起，张掖黑河流域按照既有规划，在全市范围内开始经济结构调整、节水工程建设和以水权为中心的用水制度改革，取得了较好效果。

黑河是中国西北地区较大的内陆河，流经青海、甘肃、内蒙古三省（区）。黑河下游的额济纳绿洲是阻挡风沙侵袭、保护生态的天然屏障。中下游地区极度干旱，早在明末清初中下游就出现用水矛盾。清雍正四年（1726年），驻甘巡抚年羹尧订立“均水制”，即每年芒种前封闭上段渠口10天，给下游高台及鼎新灌区放水，并藉强大的军事力量予以实施。

而今，通过各级政府的共同努力，实现了黑河分水目标，在提高用水效率的同时，也使中国第二大内陆河在下游断流多年后重新有了流水，干涸多年的东居延海重新实现碧波荡漾，节水型社会建设取得预期成效。

灌区新探索

梨园河灌区位于河西走廊中段的张掖市临泽县南部，是一个从黑河支流梨园河引水的大型自流灌区。由于水系年久失修，用水效率低下，管理方式陈旧，农民节水意识不强，农业灌溉定额偏高，日益突出的水资源供需矛盾成为灌区经济社会发展的制约因素。

自2000年开始，灌区对各项水利工程进行大规模的配套建设和节水改造，并确定了5项任务：建立用水总量控制指标，并将用水总量指标层层分解到各乡村，落实到每个用水单位（用水户）;建立灌区各行业用水定额指标体系，合理设立各行业单位产品的用水定额指标;建立定额水价核算体系，定额内用水实行基本水价，超额用水加价收费;建立水权交易规则，在政府宏观调控下，发挥市场在资源配置中的基础性作用;建立完善的用水协调监督机制，建设水计量设施并规范监测措施。

同时，探索形成了“灌溉管理单位+用水者协会+用水户”的管理体系。以村为单位组建用水者协会，并由农民选举产生，负责将水权分配至各农户;向农民出售水票，养护配套水利设施，调解水务纠纷。

用水制度改革，特别是“水票”制度的实施，堵住了乱收费的“由头”，农民也开始精打细算用水，琢磨节水办法，随意浪费水资源的现象大大减少，负担也大为减轻。比如，过去用水量大的大块田地，现在改成用水少的小块田地;私自开荒、偷水、抢水等现象销声匿迹，用水纠纷也大大减少。

宁夏、内蒙古等中国西北能源富集地区，通过水权交易，从农民手中置换出水资源，不仅改变了传统的大水漫灌的耕作方式，也能“以水定产”，促进能源开发和工业发展，以水资源的可持续利用支撑当地经济社会可持续发展。

甘肃省张掖市农民使用的“水票”

节水“领跑者”

“十三五”期间，国家发改委将会同水利部一起实施节水“领跑者”制度，以提高水资源利用效率，反对用水中的浪费。

在政策措施上，国家将加大财政资金投入，对节约和循环利用水资源、非常规水源开发利用、先进适用技术研发示范工程等予以必要的支持。

首先，加快高耗水行业节水改造。对电力、钢铁、石油化工、化工、造纸、纺织等高耗水行业实施节水改造，大力推广高效冷却、热力系统节水、洗涤节水等节水工艺和技术，加快淘汰落后生产能力、工艺、技术和设备。

其次，鼓励企业建立用水统计台账，完善节水管理。开展高耗水行业节水诊断和水效对标活动，大幅降低单位产值的水资源消耗强度。从操作看，高尔夫球场、洗浴业等耗水量大的服务业，可以借鉴能源合同管理模式开展节水服务，切实降低国民生产总值的水强度。

需要指出的是，水权、水权交易及其制度设计有一定的前提、边界和约束条件：前提条件是水资源的稀缺性;覆盖范围大到某个流域、小到某条引水渠;跨流域调水并支付一定的费用，也属于水权交易类型，而激励和约束是保证水权交易成功的制度安排，不可或缺。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）