钱振明　钱玉英

江苏是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大的省份之一。但当前也存在着执法地位缺失，行政职能模糊；实施权限缩小，机构规模膨胀；运营负担增加，体制优势弱化等问题。对此，需要创新管理体制，推进法治进程；需要落实管理权限，增强创新活力；需要精简开发机构，提升行政效能；需要强化社会管理，优化开发建设。

一、当前江苏开发区行政管理体制存在的主要问题

执法地位缺失，行政职能模糊。江苏目前有各类国家级开发区60家、省级开发区近百家。作为开发区管理机构的管委会，是当地政府的派出机构，但在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中并没有相应规定，因而它是一个没有明确法律地位和行政执法资格的机构。尤其像苏州高新技术产业开发区、盐城经济技术开发区等由地级市直接举办的国家级开发区，是由地级市政府设立派出机构实施管理，更是缺乏法律依据。虽然江苏省人大常委会通过的《江苏省经济技术开发区管理条例》，其中有关于“开发区管理委员会是开发区所在市人民政府的派出机构”的规定，但这与《地方组织法》并不配套。这就导致开发区管委会实施的具体行政行为处于法律效力缺失甚至是“不合法”的境地，致使开发区新增的许多社会管理职能，包括对企业安全生产的监管和企业劳动者权益的维护等，难以合法有效地被承担。

实施权限缩小，机构规模膨胀。一般而言，省级经济开发区享有县级经济管理权限、国家级开发区享有地级经济管理权限，但实际上一些部门的关键权力并没有下放。据调研发现，盐城经济技术开发区管委会虽是盐城市政府派出机构，但来自市政府的职能授权严重不足，开发区的国土、规划是市局的分局，财政等部门实际上也相当于是市政府对应部门的分支机构，其权限甚至要小于周边的市辖县（市）。而为应对当地政府及其部门的直接干预，各个开发区管委会基本上都设立了与地方政府部门相应的机构并配备专门工作人员，导致开发区管理机构逐步膨胀。以苏州工业园区为例，由于其特殊性，自主权相对较大，但因管理范围和管理事务的日渐增加，机构也日趋膨胀，从原先的七局一室8个机构，发展为目前的十五局、两委、四室21个机构，还有20多个合署办公的挂靠机构，另有一批派驻机构如国家税务局、公安局等。

运营负担增加，体制优势弱化。近些年，伴随着开发区规模不断扩大，人口不断增加，开发区公共事务逐渐增多，由建立之初的以土地开发、招商引资为主的经济管理职能，逐步扩展到包括文化教育、医疗卫生、社会治安等在内的更多社会管理职能，这也导致原先精简的机构和人员，按传统的管理方式已难以应对，机构和人员不断膨胀，管理负担也日趋增加。如苏州高新区成立之初仅80余名工作人员，2000年达300多名，而今编制复杂的各类工作人员实际达千余人；盐城经济技术开发区2002年时工作人员不到200名，现如今已超过400名；建湖经济开发区2006年只有38名工作人员，现在已突破100名。目前，各个开发区原先高效率的管理架构均面临着管理体制优势逐渐弱化的发展困境。

二、推进江苏开发区行政管理体制改革的几点建议

创新管理体制，推进法治进程。在国家立法层面对开发区法律地位尚难明确的情况下，江苏可率先通过分类推进开发区管理机构重组，实现开发区管理的合法化和法治化。对此，可尝试推进以下两大管理体制的改革创新：一是推进开发区与行政区合并融合，通过将开发区和行政区的职能部门和机构进行整合，从上而下建立一级政府，并由具有法定地位的政府统一行使社会管理职能，以促使原先由管委会行使的社会管理职能合法化有效化。二是赋予开发区管委会真实的管理权限。这主要针对欠发达的苏北地区而言，其存在着诸多实际城镇化水平偏低的开发区。为保证这些开发区管理权限的自主性，可借鉴发达国家的一些做法，实行权责明晰的管理体制，即区域内的社会服务职能，可由政府部门或所保留的乡镇一级政府承担，以使社会管理保持在法治化的轨道，而对于经济开发的规划和管理，则可由开发区管委会承担，赋予其自主权限，以此实现两者各司其职，协同并进。

落实管理权限，增强创新活力。在科学设计管理体制和职能机构的基础上，还应赋予并进一步明确和落实开发区应有的经济和行政管理权限，避免出现权限管理的“真空”和模糊地带。如，对于开发区非常重要的土地管理权限，是争议最大也是最为模糊的管理地带，对此可借鉴和推广广州开发区所在地政府实行的“市政府管土地批发，开发区管土地零售和优质服务”的管理模式，即征用土地按国家规定逐级上报审批，而对于土地出让、转让、出租、抵押等均可由开发区管委会审批和核发土地使用证。另外，对于土地出让金和其他税费，可按照除上缴中央和省的部分外，其余额留给开发区作为滚动开发资金的原则执行，以使开发区尤其是经济欠发达地区的开发区能有更多的资金来源和开发支撑。

精简开发机构，提升行政效能。目前，开发区管委会的机构设置仍然以经济开发机构居多，一般占内设机构总数和人员总数的三分之二以上。对此，可以借助管委会职能转变的契机，大幅精简机构，以此倒逼管委会改变对招商引资、基础设施建设等经济开发工作大包大揽的情况。在社会管理和社会服务方面，管委会要重视提升购买公共服务的能力，可通过推进公共服务外包的途径和方式，打破政府垄断，减轻政府的社会管理和公共服务负担。如，苏州工业园区为满足园区产业发展日趋增强的人力资源管理服务需求，借鉴了新加坡建立法定机构的做法，通过设立园区人力资源开发有限公司，作为园区直属企业，并依据政府授权承担人力资源咨询、管理、服务等职能，以此按照政府订单向社会提供相应服务。通过这种做法，园区管委会不仅减轻了财政负担，而且还提高了公共事务的服务水平，从源头上解决了“冗员”问题，而且也改变了地方政府传统的管理模式，提升了行政效能。对此，苏州工业园区的这一经验和做法可以推广。

强化社会管理，优化开发建设。作为新兴城镇和城市新区，开发区有越来越多的社会事务，对此需要不断强化开发区管理机构的社会管理职能。这方面苏州工业园区和苏州高新区的做法值得借鉴和推广。如，在苏州工业园区，其招商引资、产业开发、基础设施建设等具体开发事务均由中方控股的中新苏州工业园区开发有限公司负责。苏州高新区管委会则委托其下属全资公司苏州高新区经济发展集团总公司，作为该开发区投资建设的主体。通过企业化运作，该公司在该区20多年的开发建设中已累计筹集和投入资金200多亿元人民币。而对于一些规模较小的开发区，则可借鉴上海漕河泾开发区只设开发区总公司不设管委会的做法，即开发区总公司主要从事开发区的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让等，而对于像开发规划、行政管理等工作则由设立该开发区的一级政府及其部门直接管理。

〔本文系苏州大学钱振明和钱玉英承担的江苏省社科基金项目“江苏开发区行政管理体制改革研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华