林乃鹏

从长达20余年的大声呼吁到获得地方立法权，从紧张有序的前期筹备、积极承接到实际行使地方立法权，温州市以一系列连贯的动作，诠释对地方立法的情有独钟，也折射出对依法治市的孜孜追求。

2015年12月23日，《温州市市容和环境卫生管理条例（草案）》第二次提交温州市人大常委会会议审议，并获得通過，将报浙江省人大常委会批准后公布实施。这是温州行使地方立法权之后自行制定的首部地方性实体法规，揭开了温州探索地方立法的巨幕。

以市容和环境卫生开篇，与公众“见面”

2015年11月中下旬，《温州市市容和环境卫生管理条例（草案）》公布在“温州人大”网站首页显眼的位置，正式与公众“见面”。

该条例草案从市容和环境卫生责任、市容管理、环境卫生管理、法律责任等方面作了具体规定。大到对责任区、责任人的划分和界定，小到对乱张贴、公共厕所卫生等细节的管理，都给予约法三章，建立政府和社会分工负责、齐抓共管的制度。

温州市人大常委会委员、城建环保委副主任委员徐基长认为，因权责界限交叉或模糊，以往在市容与环境卫生管理中曾出现重复管理或推诿不作为的现象，这部条例草案明确责任区、责任人，划清各方的“责任田”，有利于政府和社会各司其职、共建城市。

同时，温州城市市容和环境卫生的许多管理难点和薄弱点，被列入条例草案加以明确规定，像城市户外广告、建筑垃圾、街道两侧堆放物料、建筑物外立面、饲养宠物等。一些长期以来困扰城市管理的“顽疾”有望得到依法破除。

例如条例草案提到“擅自在街道两侧、公共场地堆放物料，责令限期改正；逾期不改正的，处五百元以上五千元以下罚款”。这将对临街店铺故意占用街边公用汽车泊位的行为予以约束；又如“对宠物在城市道路和其他公共场所排泄的粪便，饲养人应当即时清除”。这将对城市遛狗行为有一定的约束作用。

温州现有5部地方性法规，分别是《温州经济技术开发区条例》、《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》、《浙江省温州生态园保护管理条例》、《浙江省温瑞塘河保护管理条例》、《温州市民间融资管理条例》，但这些都是由浙江省人大常委会制定的。

与它们不同的是，《温州市市容和环境卫生管理条例（草案）》是温州人自行“量身定做”的法规，意味着温州争取地方立法由梦想变成明朗的现实。

着眼温州市情，立法从推动城市管理破题

2015年3月，全国人大常委会通过新修改的立法法，赋予设区的市地方立法权；4月，温州市人大常委会开展立法项目调研。围绕立法法赋予设区的市地方立法权的范围，广泛征求立法建议意见，共收到立法项目建议73件。

为什么首选市容和环境卫生领域立法？

“温州是一座拥有900万人口的大市，近年来城市迅速扩大，但市容和环境卫生基础设施建设欠账较多，城市环境建设和城市管理工作面临严峻挑战。”市人大常委会委员、法工委副主任王旭东说，首部温州自行制定的地方性实体法规选择市容环境卫生领域，有着多重考虑。

温州市城市管理与行政执法局局长李世斌也表示，在市容和环境卫生管理中出现了许多新情况、新问题，尤其在建筑物外立面、架空管线、临街经营、户外广告、无证商贩、生活垃圾分类、餐厨垃圾、建筑垃圾等方面，问题特别突出，群众反映强烈。

尽管国务院和我省人大已经分别制定了行政法规和地方性法规，但温州市的这些新情况、新问题，上位法或未作规定，或规定得不够明确具体，在实际管理和执法中难以找到法律依据。因此，通过制定地方性法规来调整和规范与城市容貌相关的各种社会关系很有必要。制定市容和环境卫生地方性法规是温州城市发展和管理的迫切需求。

“希望通过这部条例的制定，来调整政府和社会方方面面的关系，尤其是强化政府在环卫基础设施保障方面的责任，同时通过立法来规范市民的行为。应该说这个法立得正当其时。”温州市人大常委会一位组成人员如是说。

温州大学法政学院院长王宗正认为，立法可以让城市综合管理由通常做法上升为法律上的权利和义务，使管理更具法定性、稳定性和权威性，不仅有助于巩固温州“六城联创”等工作的相关成果，还能推动城市品质的提升。

征求民意民智，科学制定实用之法

一部法规凝聚着社会各方利益诉求。为使《温州市市容和环境卫生管理条例（草案）》早日问世，并充分体现最广大人民的意志，温州蛮“拼”的。

温州市政府相关人士介绍，该条例草案初稿于2015年9月初完成起草，此后经过反复研究完善。9月9日到9月15日，温州市城市管理与行政执法局会同温州市法制、规划、住建等部门组成审核小组，并邀请温州市人大法委、城建环保委相关负责同志参加，对初稿进行讨论、修改及审核，形成送审稿报市政府；9月21日，温州市府办将送审稿征求各相关单位意见；9月29、30日，审核小组经进一步修改完善后，正式形成条例草案送审稿；10月9日温州市政府第58次常务会议审议通过了条例草案。

随后，条例草案“走”进了人大工作程序。温州市人大做了很多工作。10月10日，温州市人大城建环保委收到条例草案，随后致函11个县（市、区）的人大常委会要求组织讨论广泛征求意见；召集部分市人大代表和广告协会、物业管理协会、环境卫生协会等利益相关团体人员进行座谈，征求对条例草案的意见。赴杭州、宁波两地，对市容环境卫生管理立法进行考察。

10月27日，条例草案首次提交温州市十二届人大常委会第三十一次会议进行审议。温州市人大城建环保委员会的书面审议报告指出：条例草案对管理相对人设置了大量的义务和相应的法律责任，对于政府部门或执法人员不履行法定职责或者违反规定而应承担的法律责任，却很少涉及，如对违法审批申请事项、对应当予以受理的事项和投诉不予受理，或者对应当制止和查处的行为不予制止和查处等行为。报告建议对执法部门和人员不作为、乱作为或监管不到位的责任等进行详细规定。

温州市人大常委会委员也提出了不少意见建议。有委员认为，草案中提出的市容和环境卫生责任区的范围不够清晰，操作性不够强。建议进一步深化明确，做到边界清晰，确保法規可操作可执行。

集纳民意民智的步伐并不止于此。温州市人大常委会一审审议后，地方立法的接力棒正式交到法制委手里。11月11日在“温州人大”网站公布条例草案，公开征求意见，让公众参与立法。同时，广泛听取“一府两院”、有关部门、人大代表、专家学者、行业协会、基层组织、企事业单位等社会各界的意见，与民主党派、工商联、无党派人士、人民团体的政协委员进行了立法协商，与法规案提出人、起草单位多次进行沟通，向省人大常委会法工委专门征询意见。根据常委会组成人员的审议意见和各地、各方面的意见，最后提交市人大常委会审议的修改稿共增删改62个条文。

温州市人大常委会相关人士表示，这部法规的制定是温州地方立法的崭新开端，事关温州发展大局，也与全市人民群众的切身利益息息相关，因此他们向社会各界公开征求意见，尝试立法协商，希望通过“开门立法”的形式，寻求社会意见“最大公约数”。

树立立法旗帜，发挥改革示范作用

温州拥有并行使地方立法权，对下一步更好地发挥改革发展龙头作用、在依法治市方面迈出更大的步伐，都具有重大而深远的意义。

从宏观看，改革进入深水区后，原来的传统发展模式很难推动改革，必须运用法律手段来推行；其次，全面依法治国，要求党和政府都要按照法治轨道、法治思路和法治方式推进各项事业发展。这就导致社会，尤其基层对法的需求越来越强烈，单靠国家和省级层面立法主体，法律产品供给很难跟上广大基层地区的需求。

从温州自身特点来讲，温州改革探索一直走在全国前列，但由于客观历史原因，没有搭上较大的市这趟“列车”，此前这么多年来一直没有立法的主动权，不少改革处于无法可依状态，使改革遇到了不少瓶颈和困惑。所以，温州对立法权的渴望一直十分强烈。如今行使立法权可以为温州改革保驾护航。

浙江省人大法制委主任委员、常委会法工委主任丁祖年一直关注温州地方立法的发展进程。他期待温州立法工作走在前列，包括立法的速度、立法的质量、立法在引领社会发展中所发挥的作用。“因为在追求地方立法权的过程中，温州一直是个积极分子，现在有立法权了，你不走在前面没道理。温州有条件、有资格、有责任当好领头羊，竖起一面鲜红的旗帜。”

对于如何科学制定《温州市市容和环境卫生管理条例（草案）》，丁祖年建议，一定要在特色上下功夫，比如在市容和环境卫生方面，国务院有行政法规，省里也有地方性法规，在这种情况下，就要抓住温州的特点，在国家和省级法规没有细化的空间里下功夫。

丁祖年认为，既然立法了，就要推动相关领域事业往前走一步。比如垃圾分类处理，今后是否可以通过法律手段，在可行性的基础上设定比较明确的法律强制要求，推动这项工作实现新突破。

承载各方的殷切期望，聚光灯下的《温州市市容和环境卫生管理条例》被赋予更多使命。温州将以此为起点，在地方立法的道路上戮力探索、奋勇前行！