地方立法开启新时代

2016-09-10田梦海吴江

浙江人大 2016年1期

关键词：立法法立法权设区

田梦海　吴江

法律是治国之重器，良法是善治之前提。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定——这是我国15年来首次修改立法法。

作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改关乎国家政治制度的顶层设计，每一处修改都意义重大。其中，“赋予设区的市地方立法权”尤为受关注，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。

2015年7月和9月，浙江省人大常委会分两次确认了温州等九个设区的市可以行使地方立法权。地方立法权扩容开启了浙江地方立法的新征程，有力地推进了国家治理体系和治理能力现代化。

依法治国，立法先行。党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月，新修改的立法法明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

2015年7月和9月，浙江省人大常委会分两次，分别确认了温州等九个设区的市可以行使地方立法权。至此，我省在全国较早实现了所有设区的市可以行使地方立法权。

立法权溯源

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对地方立法的体制做出重大调整，赋予所有设区的市地方立法权。这可以说是地方立法发展史上的里程碑。

全国人大代表、湖南省人民检察院检察长游劝荣认为，立法法赋予所有设区的市地方立法权有利于调动地方立法的积极性，解决改革过程中“基层探索”于法有据的问题，有利于地方政权机关运用法治思维和法治方式解决改革发展中碰到的问题，也有利于提高全社会的法治观念和法治意识。

立法权是一项最基本的政治权力。立法权的分配是一个国家政治体制架构的基本内容。改革开放以前，我国没有严格意义上的地方立法权。为适应改革开放加强地方治理、增强地方经济活力的需要，从1979年的地方组织法开始，在省级人大及其常委会的地方立法权外，我国逐步确立了以27个省会市、18个经国务院批准的较大的市和4个经济特区所在的市为主体的“较大的市”地方立法权。我省杭州、宁波两市享有“较大的市”地方立法权。

“较大的市”开展地方立法30多年来，对加强地方治理和政治建设，促进本地区经济社会发展，推动形成中国特色社会主义法律体系发挥了积极作用。但随着形势发展，一些规模较大、发展水平较高、民主法制建设较先进的城市却没有地方立法权。

值得一提的是，温州作为改革开放的前沿热土，一直没有立法权。温州籍的全国人大代表自1987年起先后20多次向全国人民代表大会提出要求批准温州为“较大的市”的议案和建议。在没有立法权的情况下，面对地方性事务自我治理的内生性需求，许多城市转而诉诸制定“红头文件”，进行事实上的变相立法，损害了国家法制统一和权威。

对此，中国社科院研究员莫纪宏认为，改革开放以来，各地发展不平衡、有差异的特点越来越明显，按照中央统一立法予以治理几乎是不可能的。在立法方面必须既保证中央的统一性，又充分调动地方的积极性。因此，有必要改革原来的地方立法体制，扩大地方立法权主体，使得地方都有权依据自身特点和需求制定地方性法规，从而破除地方在城市经济发展和社会管理上遇到的制度瓶颈，拓宽地方依法治理的空间。

高标准避免一哄而起

“没有立法权的时候，一些地方政府就搞出许多红头文件与民争利；一旦有了立法权，岂不是更可以光明正大、肆无忌惮了？”“如果说一次违法的执法只是污染了水流，那么一次违法的立法就是污染了整个水源”……

针对扩容的地方立法权，如何避免社会上部分人士担心的立法权被滥用问题？如何对地方立法进行有效及时的监督和审查？

为此，立法法第七十二条第四款规定：“设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并報全国人民代表大会常务委员会备案。”这一规定旨在防止有些地方不顾立法能力、立法需求一哄而起、遍地开花的乱象。

立法法的规定明确了设区的市可以行使地方立法权的五项标准，即人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力。

据了解，省人大常委会确定的立法能力建设的基本条件有四项：一是根据立法法和《浙江省地方立法条例》的规定，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会作为统一审议法规案的专门委员会。二是根据有关法律法规相关精神及多年来全国人大及地方人大立法实践，设区的市人大常委会应当设立法制工作委员会，作为常委会专门承办立法具体事务的工作机构，并配备不少于6名具有立法专业知识或经验的工作人员。三是考虑到人大及其常委会联系监督内务司法工作的需要，设区的市人大及其常委会应当设有内务司法委员会或者内务司法工作委员会。四是考虑到设区的市制定地方性法规的草案主要将由政府起草并提出，同时政府也将同步开始制定政府规章，因此市政府法制工作机构也应当配置必要的立法工作人员。

各市根据上述条件开展准备工作，符合标准的，向省人大常委会提出申请，并由省人大常委会主任会议按照基本条件符合一个启动一个的原则，提出确定设区的市开始制定地方性法规的决定草案，提请省人大常委会审议通过。

高起点承接立法权

地方享有立法权后制定的法规、决定等，是否能发挥应有的作用？在此之前，地方立法中出现雷人立法，不仅造成了立法资源的浪费，还严重伤害了法制的严肃性和权威性。例如，《深圳市公共厕所管理办法》曾规定，对“在便器外便溺”等不文明使用公共厕所的行为处以100元罚款。《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》，要求公共厕所苍蝇数不得多于2只……

立法是一项复杂的工作，需要很高的专业技术水平。地方在机构设置、人员能力等方面亟需补足短板。据悉，温州等九个设区的市坚持高起点、高标准，积极筹备，做好了承接立法权的各项准备工作。主要是实现了三个到位：

——机构人员配备到位。九个设区的市人大常委会机关新增行政编制共计52名、事业编制共计3名；九个设区的市人大全部设立负责法规案统一审议的法制委员会，嘉兴、绍兴、金华、衢州、台州和丽水等六个市为设立法制委员会，专门增开一次人民代表大会；市人大常委会全部设立了法制工作委员会，编制均不少于6名。同时，政府法制办也都增设了立法处，并增加相应编制。

——业务能力培养到位。九个设区的市加强对设区的市人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的培训。各地还选派1名业务骨干到省人大常委会法工委上挂锻炼，参与省人大地方性法规制定的全过程；同时，还派员参加全国人大举办的立法工作培训班，到杭州、宁波以及省外立法经验丰富的“较大的市”学习考察，从而提高立法方面的能力和素质，适应立法工作需要。

——立法工作制度到位。立法是一项系统性、规范性的工作，必须遵循一定的程序和规则，符合专门的技术规范。九个设区的市在正式启动立法之前，做好相应的制度机制等建设，包括制定立法条例，建立法规立项、起草、调研审议、征求意见、专家和公众参与、评估论证、立法协商等立法工作机制，从而为制定出高质量的法规、实现良法善治做好准备。

温州确立了“一个条例、两个配套、三个规则、四个办法”为内容的立法制度规范体系，衢州、台州已经起草完成了10余项立法工作制度，舟山着手建立立法基层联系点。同时，九个设区的市还积极探索专家参与立法机制，筹备建立立法专家库或者立法咨询委员会，湖州已经聘请了19位立法专家，从而为地方立法提供智力支持。

2015年7月30日，省人大常委会第二十一次会议通过决定，确定温州、湖州、金华、衢州、台州等五个设区的市可以开始制定地方性法规。9月25日，省人大常委会第二十三次会议再次通过决定，确定嘉兴、绍兴、舟山、丽水等四个设区的市可以开始制定地方性法规。加上已有地方立法权的杭州、宁波两市，我省全部十一个设区的市人民代表大会及其常务委员会都可以制定地方性法规。

紧锣密鼓实现“开门红”

全国人大法律委员会主任委员乔晓阳指出，地方立法有三大基本原则，叫“不抵触、有特色、可操作”。其中“不抵触”放在第一位，这是地方立法的底线，不可逾越的红线。“不抵触”要求树立依法立法的理念，不违背宪法原则的精神，不违背上位法的规定。“有特色”强调立法要从本地实际需要出发，充分体现地方特色，能够解决地方经济社会发展中的问题。“可操作”要求地方立法符合客观规律和法制统一，并体现公平正义。

有专家认为，正确理解和把握立法法规定的有关设区的市地方立法的权限范围，厘清权力边界，坚持“不抵触”原则，是做好地方立法工作的前提和基础。

针对这一问题，此次立法法修改将设区的市的地方立法权限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”，于是在2015年9月上旬召开的第二十一次全国地方立法研讨会上，与会代表的注意力集中在两个亟须澄清的关键问题上：第一，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”中的“等”字的理解究竟是上述范围之内还是之外；第二，由于城市管理千头万绪、牵涉面广，“城乡建设与管理”是否把人大对城市管理的立法权限限制在近似与城市规划的范围内？

“这里的‘等’，从立法原意讲，应该是等内，不宜作更加宽泛的理解。”全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示。不过，对于三项立法权限的理解，全国人大法律委在关于立法法修正案（草案）审议结果的报告中对此作了专门说明：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。”

当前，我省九个设区的市确定可以开始制定地方性法规后，还在积极开展立法计划规划的制定，紧锣密鼓着手第一个项目的立法工作，力争地方立法工作开好头、起好步。九个设区的市利用当地主要报纸、人大门户网站向社会发出公告等形式，广泛征求立法项目建议，并在此基础上进行深入论证。

从目前各地拟选定的立法项目看，各市都按照立法法规定的立法权限，并结合本地的实践需要和经济社会发展的实际情况，选取有特色的立法项目。比如，温州的市容和环境卫生管理条例、湖州的生态文明先行示范区条例、嘉兴的秸秆露天焚烧和综合利用条例、丽水的饮用水水源保护条例等，都较好地体现了“不抵触、有特色、可操作”的原则。

下一步，温州等九个设区的市将在组织建设、立法制度、立法选题、业务能力培养等方面，加大工作力度，努力取得新的突破。同时，省人大常委会也将加强指导力度，从立法选题、制度建设、立法项目协调、立法能力培养甚至具体制度设计等方面，统筹协调，加强监督指导，帮助地方人大在立法中“扣好第一个扣子”，提高立法质量，确保我省地方立法工作整体走在全国前列。