詹顺婉

历时3个多月，52名代表参加，深入10多个住宅小区深入调研，其调研成果则是形成6份调研报告。11月10日召开的市十四届人大常委会第三十三次会议上，一份提交审议的有关本市贯彻实施《上海市住宅物业管理规定》情况的调研报告。在这份综合性报告背后，是6份颇有分量的分报告。

分报告直接来自各调研小组。据了解，今年6月起，由50多名市人大代表组成的6个调研小组，赴本市12个不同类型、不同规模的住宅小区进行地毯式走访。期间，代表们先后与区房屋行政管理部门、街道办事处、房管办事处、居委会、业委会、物业企业和业主代表等座谈，最终形成了一系列有案例、有数据、有观点，带着浓烈“地气”的书面报告，试图破解物业管理费收缴率低、维修基金续筹难、业委会制度执行待完善等物业管理热点问题。

现象：物业费欠缴成风

原因：市场调价机制失灵

破解：定标准 立依据

制定收费指导价

物业费缴纳率低一直是物业管理中的“老大难”。在一些老旧工房小区甚至已欠缴成风。对此，几乎每一小组都有话说。

调研发现，物业服务水平不高，居民“不买账”是原因之一。一部分业主因为对物业服务不满意，以拒缴物业费作为谈判的筹码。在一起强制执行中，法官与拖欠物业费的业主交谈得知，因其住宅外墙渗水才拒缴物业费。

第四调研组在报告中分析，随着房地产业的迅速发展，物业公司数量急剧增加，但服务水平参差不齐。部分物业公司由于管理规模过小，综合实力差，专业化水平低，难以吸引高端人才，而新的规模化经营的物业服务企业又相对较少。物业公司普遍存在着人员年龄偏大、文化程度不高，服务意识不强的问题，专业化技能欠缺，服务标准相对低下，得不到小区居民的认可。

物业服务遭遇“不买账”，更深层的原因是物业费议价机制失灵。

第五调研组组长黄晨代表指出，随着物价上升和用工成本增加，物业管理企业生存状况日益艰难，物业部门需要通过上涨物业费弥补或缓解运作中的亏损，业委会为维护业主利益尽可能不涨或少涨物业费，物业部门与业委会在物业费上很难统一观点。有些物业公司以不涨就撤退给业委会施加压力，业委会通常增加给物业公司公共收益的分成比例，以求在任期内不进行提高物业费标准或选聘物业服务企业等重大的业主大会表决事项。从长远看，这只能治标，不能治本。提升物业服务费标准是大势所趋。

“物业服务费调整缺市场化机制。”第一调研组组长朱洪明代表认为，当前的物业费定价，没有统一的行业标准，更缺少质价相符的价格体系。有的普通住宅小区，部分物业企业因为收费标准低无法满足正常开支，就降低物业服务标准。业主又因物业企业服务不好而拒交物业费，形成恶性循环，时常引发物业选聘、物业费调价、物业服务缺位等问题。

“当前物业服务的收费形式比较特别，合同是物业公司与业主大会签订，然而收费是物业公司向一个个业主收费，而不是像新加坡等由业委会收缴后交物业公司。因此物业公司除了关心服务质量与标准，还要操心物业管理费的收缴率。”第三调研组组长陈敏代表提到。

欠缴率高导致物业服务水准不提高，物业服务满意度低进而引发新一轮的“不买账”，物业费欠缴背后的怪圈如何破解？

陈敏代表建议，要推进物业收费标准与物业服务等级挂钩，进一步研究物业服务质量和价格的对应机制，通过制定物业收费的指导价，推进物业企业的标准化建设，如明确服务内容和标准、制定物业服务菜单等，推进物业服务的质价相符，改善物业收费乱象。

朱洪明代表提出，要坚持市场化方向，按照“按质论价、质价相符”的原则，引导业委会和物业服务企业协商确定物业服务内容和收费标准。要尽快落实建立物业服务市场信息发布机制，由行业协会或第三方中介机构定期发布各区物业服务内容、服务标准和服务价格等参考信息，每年根据市场发展变化，定期调整。

黄晨代表则提议，通过建立第三方评估机制等方式提供物业管理服务费定额测算依据和评价标准，或建立物业服务费标准与本市社会最低工资标准的挂钩制度，通过法定方式形成物业服务费标准的定价依据。

“在业主欠缴物业费行为约束上，现在通常通过物业公司诉诸法律的方式解决，往往耗时长、效率低，缺乏真正有效的手段。”朱洪明代表指出，除了市场化调价机制缺位，缺乏有力的惩戒措施，也是物业费欠缴成风的原因之一。

对此，黄晨代表提议，可以建立小区业主征信平台，正常情况下业主不交纳物业服务费的应记录在案，发挥征信平台在社区管理中的作用。同时，长期不交纳物业服务费的业主要承担一定的法律责任，包括交纳一定量滞纳金。

现象：维修基金续缴难

原因：惩处缺手段 监管存盲区

破解：建章立制 打通渠道

拒缴将入信用“黑名单”

房屋维修基金，又称房屋的“养老金”，是专项用于房屋共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新改造的资金。随着时间的推移，老房子的毛病越来越多，维修基金短缺，维修金的续筹成为了亟待解决的难题。6份调研报告都不约而同提及维修基金续缴难的问题。

调研报告显示，维修基金短缺现象在各大小区并非罕见。以售后房小区梅陇三村为例，很多房屋的专项维修基金已不足30%。一些商品房社区维修资金“断缴”也时有发生。在万科城市花园新区，截至2015年8月底，区域共有2063户居民的房屋维修资金余额不足30%，共计资金缺口达1400万元。

“维修资金续筹难，体现在续筹方案出台难和方案通过后资金筹集难。”第三调研组在调研报告中分析，由于许多业主对这项工作不理解，关心公共事务的业主少，表决通过续筹方案难。维修资金筹集标准目前延用的是2001年定价1295元/平米，显然偏低。加之有些小区存在产权性质多样，售后房、拆私还私、动迁房、商品房等共存，致使同一小区内不同居民的维修资金金额差距明显。“由于基础不同，想要一刀切或协调出一个平衡点，需要与业主做长期深入细致的专业沟通，结局往往事倍而功半。”陈敏代表说。

除了方案通过难，缺乏对拒缴行为的惩处手段，也是维修基金账难讨的原因之一。根据《上海市住宅物业管理规定》规定，业主应当按规定及时补建或者再次筹集专项维修资金，违反规定由房屋行政管理部门责令限期改正，但并未规定改正的具体措施，后续有效追讨手段的缺乏，导致再次筹集难。

另一方面，由于维修服务的监管乏力，维修基金去向不明成为不少业主拒缴的原因。对此，朱洪明代表指出，许多住宅小区的维修资金账户由物业公司代管，有的物业公司使用维修基金及公共收益时程序不全；有的物业公司对公共收益不按规定纳入维修基金资金账户，不按时公布维修资金、公共收益账目。还有些物业公司不依照物业服务合同提供服务，这些都导致业主缴纳维修基金意愿不强。

房屋“养老金”续不上，如何破解？

“能否与业主逾期不交物业服务费同样处理？”第五调研组的许丽萍代表建议利用征信平台记录在案，严重者承担一定的法律责任。

陈敏代表则建议，相关部门应进一步加大对再次筹集、补建维修资金的政策支持力度。一方面，要拓宽支付渠道，打通维修资金与公积金的通道；另一方面，维修资金补建或续筹过程中，如已经业主大会表决通过，应明确如何直接缴纳，或由法院向已录入平台的拒缴业主追讨欠缴部分。对于一些涉及业主生命财产安全的修理，如上下家漏水维修等，应该立法强制修理。

除了续筹难，第二调研组还发现，由于银行“认人认章不认政府”，在维修资金中无法列支维修费用，房管局无法按规定开展工作。对此，代表们经过深入调研建议，对于一些亟需紧急维修、但未能实施的情况，房管局可组织代为实施，与银行在维修资金账户管理方面达成共识，打通政府代为组织实施紧急维修后列支维修资金这个关卡。

现象：抢车位成到家第一件事

原因：早期规划预留不足

破解：集思广益 协同“作战”

“很多人回到家一件头等大事就是抢车位。有时，小区进出口的通道都被乱停车给堵住了。”在近期举行的市人大关于加强物业管理的代表建议督办会上，停车难再次成为了代表们热议的话题。如何整合各方资源，解决这一社区公共治理中的突出难题，也是这次执法检查中代表们关注的焦点。

调研发现，抢车位已在不少小区“蔚然成风”。在第三调研组调研的梅陇三村，虽然通过各方努力小区车位已增加至260个，但相对超400辆汽车的保有量仍显得捉襟见肘。万科城市花园小区，设计为1130个，实际车辆1900辆，停车位供不应求，影响正常管理。

“由于小区设计建设跟不上汽车发展的速度，居民小区普遍存在停车位紧张、停车难、私装地桩锁等问题。有的小区拟通过改造绿化增加停车位，已征得了三分之二业主的同意，但由于绿化部门要求业主百分之百同意，一旦遇个别业主反对和投诉，改造便无法实施。”陈敏代表指出。

对此，第五调研组提出了一系列建议：出台相关政策，协调小区楼房前后及道路边草坪、灌木丛为常绿树下的停车位：允许小区住宅建筑立面绿化面积抵充或折算抵充小区绿化率；单位停车位晚间周边居民可错时停车；大力推进区域性地下空间停车库、增层停车库、立体停车库的建设；增加小区一户多车附加停车位费用收取……

“仅靠上述一些措施难以治理解决。”作为该小组的组长黄晨代表也坦言，小区停车难是历史遗留问题，主要是早期小区建设规划标准对停车位预计不足，造成目前一般小区（特别是内环以内）都存在停车难的问题，建议将其作为民生问题纳入政府实事中予以解决，从规划、政策、财政方面提供帮助。

其实，成功的案例并非没有。第一调研组在调研中就发现，在黄浦新苑小区，停车资源也十分紧张，小区对停车开展了摸底排查，按照车辆大小进行秩序梳理，盘活现有停车资源。同时拟定了小区机动车管理办法，明确了总车位中70%为固定车位，30%为机动车位，机动车位先到先停等原则。挖掘潜力资源，通过实地调查和测量挖掘“边角料”增加停车位，加大周边公共资源利用，协调周边的卖场停车资源开展错时停车。通过盘活存量、用好增量，多管齐下系统化推进停车管理。同时按照“总量控制”的原则开展车辆管理，通过停车公约对小区车辆数量进行控制，从源头上缓解“停车难”。

“业委会一方能力有限，各方集思广益才能解决住宅小区先天不足的停车难。”陈敏代表建议，交通管理部门能否与业委会一起商讨在小区周边合理规划可停车区域，明确申请办理小区周边道路分时段开放为停车区域的流程、停车条件、申请主体、后续管理等。

现象：业委会“先天不足”

思考：业委会究竟“姓”什么

探索：自治与共治

“扶一把”究竟怎么扶

成立难、换届难、监管弱、纠纷多、生存维艰……近年来，有关业委会运行中的诸多乱象被频频曝光。业委会作为一种城市社会基层治理的制度创新，曾在社区治理方面发挥了积极作用。然而，时至今日，它是否已过时？其身份究竟该如何定性？业委会制度需要哪些方面的完善？这些问题成为此次执法检查中代表议论最多却也困惑最多的话题。

业委会制度的生存现状如何？第五调研组的调研报告列举了一系列问题：业主委员会运作无机制支撑，依靠短期激情难以长期维持；许多事项要由业主大会表决决定，但召开全体业主大会困难，致使许多急待解决的问题搁浅；业主委员会专业化程度低，对维修资金等技术问题把关困难；业委会成员报酬低，积极性和热情不高；对业委会成员的违规行为制约手段不足，监管难，致使业主对业委会成员的信任度降低，难以做好工作；一些业委会违反规定，例如在使用公共收益时，金额已经超过业委会授权，需要召开业主大会会议表决，但是业委会不召开，擅自决定使用公共收益，屡次要求其整改，但其拒不整改，而目前对于这种业委会无法处置，对于其违法行为也只有责令整改……类似的梳理和概括几乎在每一组的调研报告中都有体现。

对此，朱鸿召代表总结，目前的业委会制度存在先天不足，一方面，业委会在操作执行中存在着不公开、不征询、不花钱、不审计等不规范行为，而对其的监管、问责也往往难以开展。另一方面，相关法律法规责权利不对等严重妨碍了业委会行使物业管理主体职能的有效发挥。

“现在很迷茫的一个问题是，业委会究竟是什么性质的组织？”在总结交流会上，许丽萍代表抛出的这个问题得到很多代表的附议。

“业委会是近几年来产生的一个代表业主利益、可向社会各方反映业主需求的一个社会性自治组织，它既不是法人单位，也不是社团组织，但具有代表社区业主在社区活动中行使一定权力的组织。”黄晨代表如此定义。

“目前的住宅小区业委会没有独立的法定身份。业委会只有名义上的小区业主集体代表资格，没有独立法人资格，没有与权利相对等的设立财务账户资格，没有经济赔偿能力，没有高效的执行手段，没有完整的法律责任。”朱鸿召代表直陈业委会的尴尬身份。

业委会先天不足，是否意味着基层自治之路无法走通？

“是业委会完全自治社区还是由政府等他治社区？就目前社会发展阶段中市民素养和文化程度而言，我们感到社区应处于自治和他治之间。”黄晨代表认为，应赋予业委会法人代表的资格，让其在法律和各方的监督下行使治理社区的职能。朱鸿召代表也表示，业委会作为一种尚未成熟、健全的自治制度，还需要居委会等各方力量“扶一把”。

如何扶？谁来扶？

“要进一步完善业委会的选人制度，业委会的规范运作机制、业委会的工作激励制度，如设置业委会工作津贴等，从制度层面，保障业委会健康有序运行。”第一调研小组建议。

“现阶段第三方专业中介公司的参与和指导是非常必要的。”第五调研小组的调研报告建议，应由业委会通过契约方式委托第三方专业的中介公司行使业委会需要进行的相关事务，比如，选聘物业服务企业时的选聘方案，业委会的经费记账、维修资金和公共收益管理等都可以通过有偿服务的形式来完成，以此大大减轻业委会的工作量和压力。

第二调研小组的建议则颇为“新潮”：建立小区业主、业委会和物业公司共建共治的移动互联平台。平台上的业主、业委会和物业公司可以不受时空限制，发挥召集、商议和决策的作用，既让业委会的工作和物业公司的工作阳光透明，又利于业主的广泛参与。

“增强住宅小区综合治理能力是住宅小区建设的努力方向。不管是‘三驾马车’还是‘五龙治水’，社区各方都必须形成合力，让各种利益诉求充分表达出来，争取共赢的结果。”第三调研小组调研报告如是写到。

那些好经验

并非只找出问题，在深入十几个社区的调研中，代表们也学习到了不少具有创新性、探索性的好经验、好做法，在调研报告中同样有所体现：

“三驾马车”齐头并进：黄浦新苑依托社区事务联席会议平台，理顺了“三架马车”的运行机制，在社区党总支的领导下，构建了“三位一体”的社区管理组织体系，形成了物业管理的工作合力。妥善解决了垃圾房改造成活动中心、监控系统、污水系统、绿化系统、饮水系统等工程项目。

“五位一体”协同推进：梅陇三村居民区形成了以党总支为核心，居委会为主体，业委会、物业公司和社区民警为依托，联席会议制度为纽带的“五位一体”工作机制。党总支通过签约共建、文明创建、交叉任职等多种方式，实现了党建工作力量对物业公司和业委会的覆盖，先后荣获“全国科普示范社区” “上海市文明小区” “上海市居委会自治家园示范点”等荣誉称号。

透明账本赢得信任：金色里程小区物业公司每季度都会公示服务报告、物业服务收支及公共收益情况。金色里程小区物业服务采取酬金制度，2015年度物业客户满意度91.55%，物业费收缴率98.26%。

“以奖代补”的激励机制：为更好地调动物业公司的积极性，解决居委会在物业管理上无抓手的实际问题，三林镇在面上创建了物业以奖代补项目，用于奖励多层物业管理费低于0.8元/平米及高层物业管理费低于1.2元/平米的小区，奖金直接由居委会发放至小区一线员工，极大地提高了小区物业从业人员的工作积极性，老旧小区的物业管理水平有了一定程度的改善。

“第三方”提供专业服务：虹口区凉城新村街道购买服务，聘请第三方为小区综合管理提供专业化社会服务，为小区业委会的换届、协调公共收益的分配使用、物业服务达标评判、化解和协调业主与物业的矛盾，提供社区管理知识培训等工作，成效显著。第三方“新家园”改变了政府包揽所有社区事务的现象，积极参与社区治理工作形成了可复制的模式，目前已在虹口区7个街道中推广。