西安欧亚学院金融学院　吴　田



市场化：地方政府投融资平台困局破解路径*

西安欧亚学院金融学院吴田

地方政府投融资平台能否突破融资困境，实现可持续发展，对后金融危机时代的经济发展具有重要意义。目前，走市场化道路是平台摆脱困局，发挥其积极作用的关键和唯一可行方案。地方政府投融资平台要努力将管控、投资、融资三者结合起来，深入贯彻市场化，加强创新，最终推动平台科学、健康的发展。

地方政府投融资平台融资困境市场化

一、地方政府投融资平台困局分析

受2008年全球金融危机影响，拉动我国经济增长的三驾马车中的出口、投资大幅下降，因此扩大内需成为恢复经济增长的主要支柱。在我国深化金融体系改革中，地方政府投融资平台发挥了微观主体的重要作用，也得到了广泛的支持。仅从2008年后，我国的地方政府融资平台规模和数量都呈现出了级数增长态势，据相关统计至2009年12月，全国此类平台总数达8000多家。但是随着融资平台数量和规模的超级膨胀，也出现一些隐患。2010年以来，由于地方政府投融资平台的定位不明确，导致越来越多的不足暴露出来，政府加紧出台紧缩信贷的政策，地方政府投融资平台面临着政策规范后的融资困境和处理前期未化解的风险的双重包夹。

后金融危机时期，我国地方政府投融资平台迎来了极好的发展环境，无论从数量，还是从规模上都突破了历史记录。正因如此，导致其投融资平台总负债在2009年达到峰值，在国家主导的监督投融资平台全面清查工作以及金融系统整治规范其贷款业务之下，地方政府微观金融平台过快增长模式带来的不良影响明显得到改善。如平台数量有所下降；贷款规模随着政策的调整得到约束。但是地方融资平台分布不均，统计显示，全国共6576个融资平台，其中有72.43%存在于县级层面，说明基层对地方投融资平台的依赖性很大，给地方财政带来了巨大的融资压力。

表1

就已建设的地方政府投融资平台的类型来看，分布呈现出很不均匀的特点。根据现有的数据来看，全国6576家融资平台中大约有49%担负着政府建设的项目融资；而进行其他活动的占比32%，剩下的也担负着与政府融资项目相关的职责（见图1），以政府主导的投融资平台占据了绝对的数量优势。因此，地方政府的投融资平台在被政府绑架的状况下，想要发挥其基础性微观作用，带动中国经济恢复并稳定发展，是不太乐观的。

另外，地方政府投融资平台背负的负债数量与地方财政风险强弱呈现出紧密的相关性。目前，市、县级的投融资平台形成的债务占据了平台债务的总体地位，且其最后的埋单者均为政府。因此，在这种情况下地方投融资平台出现的坏账、死账都会对政府的财政造成巨大的破坏。虽然，金融改革为地方政府拓展了更加宽泛的融资渠道，但是金融机构作为融资主干道的现状仍然难以改变，因此政府财政的信贷风险隐患还是长期存在的。

图1　平台功能类型结构剖析

综上所述，由于地方政府投融资平台不能独立于政府的辅助，无论是融资，还是投资，都不得不依赖政府的意志和信用。然而，与日俱增的融资风险也是由于其在运行过程中不能脱离政府的“保护”，这种政府给予的“溺爱”反而与政府想要促进融资发展南辕北辙，最终为金融体系改革下的地方政府投融资平台构造的危机。

二、市场化路径：地方政府投融资平台转型

（一）防范金融风险截止2012年，地方政府投融资平台债务总额79%，都是与政府直接或间接相关的，而且担保或是最终的偿还人也是政府。投融资平台参与的公众项目很多最后的偿债流来自出让土地、财政贴息。因此，如果过高的负债率、偿债流不能及时补充到位，那么地方政府投融资平台就不能保证有一个完整连续的资金链，一旦资金链出现问题，势必会对地方政府的财政带来不良影响。地方政府可能面临的风险具体如下：

（1）融资方面。目前，我国三级政府共计建立地方政府投融资平台6576个，而债务规模随着平台数量不断增加，融资风险也愈加明显。一方面，由于地方政府投融资平台的融资渠道单一。银行信贷占据主导地位，选择其他融资方式要求较为苛刻，另一方面，投融资平台没有统一的规划方案。地方政府大力投资发展时，受到自身偿债能力的束缚，导致财政风险扩大。

（2）现金流方面。地方政府投融资平台主要进行建设周期较长的业务，如铁路、公路等，需要大量的现金流，一旦发生资金链断裂，将会造成巨大损失。当前“土地财政”的发展模式存在注册资本金不到位、资金链不稳定等风险。

（3）监管方面。地方政府投融资平台在监管难度和内控制度上存在双重身份。因此，对平台进行有效监管不仅可以助推其自身的生存与发展，还对整个金融市场的运作产生巨大影响。监管风险主要来自：一是地方政府对投融资平台的监管；二是地方政府对所出资企业的监管。因此，融资、现金流和监管等三方面应得到很好的控制，使平台逐步市场化，接受市场规律的约束，才有可能从根本上减弱各种负面影响。

（二）适应宏观政策2008年金融危机后，我国向市场投入4万亿，极大助推了经济恢复，但这实质上是过于宽松的货币政策。在此背景下，市场的银行信贷大量增加，货币供应过快增长，产生了许多通胀现象（房价、物价飙升），因此2010年我国宏观货币政策发生转变，由“适度宽松”过渡到“稳健”，紧缩性信贷政策的出台，我国各大金融机构开始紧缩银根，导致其它平台机构面临更大的融资难度。银行信贷作为地方政府投融资平台的主要融资渠道，极大地影响了平台的正常运行，要想保证平台的正常发展，只能开辟新的融资渠道。只有融入市场化运作，注入更有活力的市场血液，脱离依赖政府，才有可能找到新的、有利于平台持续健康发展的融资方式。

（三）满足平台自身发展目前，我国地方政府投融资平台的定位仍然不清晰。不能准确地定位投融资平台是政府的一个投资部门，还是一个独立于政府的投融资机构；其运行是更多地遵循市场化的规律，还是听从政府的指挥等问题，都需要有客观明确的答案。只有准确定位其地位和性质，才能为平台的健康持续发展提供一个指明灯。地方政府投融资平台作为一个政府从事投融资活动的微观载体，必须加强内部的监督管理建设，进行市场化改革，参与市场竞争挑战，明确市场化的重要意义，才能在推动经济发展的道路上发挥更好的作用。

三、项目区分：地方政府投融资平台市场化可行性

（一）理论论证项目区分理论是不断完善基础设施相关理论的一个突出贡献。在以公共产品为基础的层面上，该理论指出要严格区分经营性项目和非经营性项目，并最终根据项目的属性来确立投资主体、资金渠道。其中经营性项目以市场为主体进行运作，同时非经营性项目则的主体是政府，见表2。

从表2可知，基础设施领域的经营性项目包括纯经营性项目和准经营性项目，运作主体依据不同的经营性项目来确定项目的收益类型，最终采用有差别的项目实施方案。而非经营性项目基本没有现金流回，所以不可单纯依靠经济效益指标来衡量，同时也容易出现市场失灵的现象，如绿化工程、基建维修等，这些项目的运行主体只能是政府，最终才能发挥社会效益。在两种项目种类中，市场机制可以应用到经营性项目上，因为其具有市场机制的利润最大化原则。通过利润率指标，可以把经营性项目划分为市场化、市场化与政府补助两种形式。两种形式不完全独立，如果政策、市场环境等发生变化，两者可以互相转变。

表2　不同项目类型产品分类

项目划分有利于把市场和政府分开，以保证在实践过程中，可以对不同的项目选择不同的投融资运行方式，而使基础公共品能够有效供给，实现市场化模式运行。对于非经营性项目，政府必须统筹其投融资分布，注意防范各种风险、重点投资。因此，项目划分理论的提出，对明确定位投融资平台地位，清晰平台与政府的关系，促进投融资平台的市场化道路奠定了坚实的理论基础。

（二）实践条件

（1）新的经济増长方式。出口、投资、消费是带动我国经济增长的三架马车，在遭遇金融危机后，世界经济不景气，导致对外出口受到严重限制，我国“出口、投资”导向的经济增长模式受到一定约束，因而我国经济的增长主要依靠投资。后金融危机时期，无论是国外对我国的投资，还是本国的民间投资都比较低迷，无法推动实体经济的发展。综合考虑当下整体环境，投资依然是恢复经济、带动实体经济发展的首选。中央政府投入市场4万亿来刺激国内消费，此时，地方政府投融资平台应作为政府的微观平台担当主要职责，成为市场上最具活力的投融资主体。就融资而言，地方政府投融资平台不能一味依赖“政府主导”的运行机制，否则不但不能保证平台自身的可持续发展，也不易满足投资所必需的资金量。就投资而言，地方政府投融资平台具有产业整合和扩大内需的双重性，客观上导致其必须参与积极市场运作，来奠定产业升级的坚实基础。

（2）地方政府的特定职能。首先，由于经济转型的进程仍处于初级阶段，法律环境和产权制度还不够完善，市场自身的发育状况也不充分，因此必须发挥政府的职责将经济往健康的市场化轨道上引导。政府必须立足整体的高度，结合长期和短期，整体和局部，统筹规划各省、市、县地区的经济发展战略，鼓励优势产业，扶植潜力产业，推动经济的发展。其次，由于市场经济中很多领域都是国有经营为主，缺乏民间资本的参与。因此，政府必须履行职责，积极引导广大的社会资本尽可能参与到社会经济建设中来。待时机成熟，政府要逐步退出，实现投融资主体的市场多元化。

（3）工业化与城镇化进程的加快。西部大开发战略要求必须加快工业化和城镇化的发展。推进工业化逐渐成为保持我国经济增长的重要支柱，政府更是推行工业化和城镇化的重要后盾，必须在这个过程中投入大量人力、财力、物力来进行基建。为实现基础建设领域投资主体的多元化，我国先后出台了《国务院关于投资体制改革的决定》和《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等法令，都明确提出，在城市基础设施、公用行业建设方面，要公开招标，广泛选择投资主体。在城镇化、工业化加速发展的时期，基建领域投资不充裕，使得地方政府投融资平台应运而生，且能够得以长期持续发展。因此，工业化与城镇化的持续推进，为地方政府投融资平台的市场化提供了现实空间支持，并能够保证其在工业化与城镇化的过程中发挥借贷、偿债和资本运作的功能。

四、地方政府投融资平台市场化运作的制度设计

（一）明确政企职责，推进投融资平台市场化

（1）政府主体转变角色。随着我国经济的不断进步，政府作为基础设施建设投资的主体，需要在金融改革的背景下，适时转换自己的角色，确立地方政府投融资平台的地位。虽然很多政府的投融资平台已经逐渐建立并完善了从决策到管理再到执行的科学架构，但是平台主体自身存在的特殊性，使其缺乏决策投融资的自主性。具体措施如下：一是理清政企关系。在不同时期，政府在主导基础设施投融资时需要发挥不同作用。转型时期，政府更多发挥其行政管理的职能。同时，市场经济需要一个“有限的政府”，而非“全能的政府”，而政府必须遵循市场规律，构建多样的市场平台，整合资源，完成国有资产的增保值。二是严格规范政府的行为。目前，平台投融资风险大多来自于政府的乱作为，政府对企业或是平台的独立投融资行为进行不当干涉，不是“越位”，就是“错位”。深化政府的改革，要立足于约束政府职能范围、精简政府干预程度，避免政府对投融资平台的工作干预过多、过细。对于企业、平台愿意且有能力进行的领域，政府不得插手。

（2）加强内部控制体制。地方政府投融资平台具有天然的特殊性，自身无法有效地规避多数风险。这种情况下，只有充分发挥政府的职能，推行、监督内部控制制度；督促地方政府提高平台内部的战略管理能力；设计组织管理模式，提高对子公司战略管控的能力；优化组织机构，进一步强化平台公司综合管理和风险防范工作；理顺母公司和子公司之间的管理、被管理模式，明晰本部与子公司之间管理职责与义务。

（二）发展新型融资渠道

（1）直接融资。一是企业债券。由于债券具有发行成本低、发行要求宽松等特点，因此这种融资方式更容易吸收社会上的闲散资本。数据显示，我国从东部到中西部地区的城市，多数的政府投融资平台逐渐成为发行企业债券的主体，发行规模也逐步扩大。目前，地方政府投资了很多基础设施的建设工程，可以适当采取发行企业债券的方式，为基础设施建设筹集资金，缓解资金的高峰需求，以保证工程的顺利进行。二是合理利用证券市场。鼓励具有优质资产的企业积极上市，筹集更大规模的资金，且投资回收期的时长应与基础设施建设相契合。因此，政府应当努力创造条件，为预上市公司制定上市发展意见。平台公司也要整合企业资产，争取早日实现上市，以获得更为宽阔的融资渠道，实现产权结构的调整战略目标。三是其它融资方式。地方政府投融资平台还可以引入外部资金，建立良好机制，发挥资金的乘数效应作用。外部资本包括民间资本和国外资本。调动民间资本参与竞争，不但可以深化基础领域的市场化改革，还能够减轻投融资平台的因为承受资金负担而产生的信用风险。国外资本具有更为科学合理的管理方式，用国内市场吸引国外资金以及先进的管理理念，能够实现双赢。总之，发放特许经营的权限，引导地方政府投融资平台的投资导向作用，是发展新型的表外融资渠道的关键所在。

（2）间接融资。虽然在基建领域中源自商业银行的贷款占比必须得到控制，但以银行贷款为主的间接融资方式在一段时间内还是主要的融资来源。一方面，维持银行资金的支持。由于地方政府投融资平台最终的偿债人是政府，所以银行对于这类企业具有更明显的贷款偏好，一旦平台工程的评估风险、收益符合银行的贷款要求，银行一般是不会拒绝贷款的。融资平台需要做的是，争取提高自身的银行贷款额度授信水平，这样平台能够掌握部分自主权，根据自身的项目要求便利地进行贷款申请、划拨。这也从客观上要求地方政府投融资平台必须完善市场化的运行机制，树立良好的市场形象，提高平台融资能力等。另一方面，多元化融资方式。充分的前期融资工作是平台能够完成融资活动的关键和前提，更是平台开展业务的主要竞争力。对于工程项目庞大的投融资平台而言，资金需求量庞大，单一的融资主体、渠道无法适应其资金需求。要解决这个难题，必须拓展现有融资渠道、构建多层次的融资系统。对于规模巨大的平台内项目，采用间接融资是必要的。因为从银行等机构取得大量的直接融资在多数情况下要求比较高，又由于公益性项目有政府做保证，所以它们更容易获得资金融通。对于投资期短的项目，投融资平台则可以采取直接融资方式，不仅可以提高平台的市场运作效率，还能树立良好的企业形象，为开阔企业未来的前景奠定坚实的基础。

（三）完善投资机制地方政府投融资平台虽然在自身性质上具有先天的政府背景，在融资方面占据先发条件。但为了能够保证平台的长期良性发展，依赖政府进行融资并非长久之计。从企业平台的发展高度分析，奠定坚实基础的不是借别人的钱来花，而是不断提高自身的投资造血能力。如果一个平台没有较好的经营业绩，不能树立一个社会信任的企业形象，那么公众对其自身资产的盈利性预期也不会太高，这不利于平台的发展。一方面要构建企业的支柱项目，不断提高造血引资的效率，这不仅是强化地方政府投融资平台融资的重要方式，还是实现平台可持续发展的坚实保障。另一方面，投融资平台还必须对现有投资项目进行分类监控和管理，在做好项目监控工作的同时，严格执行“贷前评估、贷后监控”的流程，使项目资金的运转情况全程处于监控之下。

*本文系陕西省科技厅自然科学基础研究面上项目“陕西省科技金融中的‘金谷'模式与有序机制研究”（项目编号2016JM7007）阶段性研究成果。

［1］巴曙松：《地方政府投融资平台的发展及其风险评估》，《西部金融》2009年第9期。

［2］宋德润：《地方融资平台的风险》，《当代经济》2010年第5期。

［3］潘文轩：《地方政府投融资平台运行风险及其化解一以偿债风险为中心》，《地方财政研究》2010年第4期。

（编辑 成方）