文｜九三学社中央委员会

城市地下空间是指城市地表以下一定范围内的空间。1982 年联合国自然资源委员会将其定位为“潜在而丰富的自然资源”。开发利用城市地下空间是解决土地紧缺、环境污染、交通拥塞等“城市病”的重要途径，是推进城镇可持续发展的必然要求。对此，十八届五中全会关于“十三五”规划的建议提出，要“统筹城市地上与地下规划建设，加强城市地下空间的统筹开发利用”。

近年来，我国城市地下空间开发利用取得了积极成效，但也出现了不少问题，尤其在管理制度机制上存在诸多薄弱环节，制约了城市地下空间的统筹开发利用。

一是法规制度不健全。目前，我国城市地下空间开发利用专门立法尚属空白，涉及地下空间开发利用相关规定分散于人防、消防、地质、环保、安全、物权等相关法律法规中，不同法律间有些规定相互矛盾，存在冲突；有些内容各个法律均未涉及，存在空白。作为唯一一项针对地下空间开发利用的综合性管理制度，原建设部1997年出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对我国城市地下空间开发利用起到了一定的指导作用，但因层级不高，权威性不强，对各个部门的统筹力度弱；且该规定仅侧重工程建设，关于地下空间资源管理、权籍管理、地质安全管理等方面内容基本未涉及，难以全面指导地下空间统筹利用。

二是规划统筹指导力度弱。目前，我国城乡规划体系较少有城市地下空间规划的内容，尤其是缺乏地下空间控制性详细规划，更谈不上在控制性详细规划指导下的地下空间规划许可制度。……