马万里



环境规制政策影响企业技术创新的机理研究：一个理论分析

马万里

环境规制作为社会性规制的重要内容，是政府的一项必要性职能，对环境治理起着重要作用。研究发现，激励企业技术创新的程度主要取决于环境规制政策执行的效果，受到环境问题的整体水平、企业的行业和规模、环境规制政策的科学性、中央与地方的权力关系、环保机构的执行能力、政府领导者的执政理念、企业与政府的关联程度、公众的环保意识等诸多因素的影响。因此，增强环境规制政策执行的效果有助于激励企业技术创新，进而提高环境治理水平，实现经济的可持续发展。

环境规制；企业技术创新；政策执行；政府；企业；环保意识

我国自改革开放以来，经济的高速发展所带来的环境问题日益严峻，给人们的生存环境和生活质量带来了严重影响，同时也制约了经济的可持续发展。为此，政府也逐步加大了环境治理和保护的力度。十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了要实行最严格的环境保护制度，从环境规制理念、手段等方面对环境保护做出了新的政策导向。

按照经济学的观点，环境资源具有公共物品属性，其产权的界定较为困难，而环境问题的产生主要来源于人类生产的负外部性，因此在无外在制度的约束下，企业没有治理环境的动力。所以，环境规制成为了政府的基本职能之一。政府通过制定环境政策和实施环境规制，将生产所产生的负外部性内部化，从而促使环境问题逐步改善。环境规制的总目标是控制环境污染水平，使其保持在一定的安全范围内。一方面，通过环境规制可以控制企业的排污行为，从源头减少污染；另一方面，实施环境规制政策可以迫使企业进行技术创新，实现生产的环保化，维持经济增长与环境保护的平衡发展。本文从公共政策执行的视角出发，结合已有研究，从理论上分析环境规制政策执行影响企业技术创新的作用机理，探讨影响环境规制政策执行的主要因素及其影响企业技术创新的方式。

一、文献回顾

环境规制与企业技术创新两者关系的研究一直是学者们研究关注的焦点。从现有的研究文献来看，学界对二者关系的判断大致有正相关、负相关、无关系和有条件相关等几种。第一种观点是正相关，即环境规制可以促进企业技术创新，主要以“波特假说”(波特，1991；1995)及其支持者持有。波特等认为，适当的环境规制可以引导企业进行技术创新，从而提高资源运用效率，降低生产成本[1]。第二种观点是负相关，即环境规制会阻碍企业技术创新，主要由传统环境规制经济学家及“波特假说”质疑者所持有，认为环境规制会增加企业的成本，从而阻碍企业进行技术创新。第三种观点是没有关系，即环境规制对企业技术创新没有显著性影响，认为环境规制在实践中对企业技术创新未能起到明显作用。随着学者们对环境规制政策对企业技术创新进行不断的实证检验研究，有部分学者发现没有足够证据表明环境规制与企业技术创新之间存在显著关系。第四种观点是有条件性相关，即不同的环境规制政策、强度对企业技术创新的产生的影响不同，认为环境规制与企业技术创新的关系应该根据具体情况来判断，不同的环境规制政策或不同的环境规制强度对企业技术创新的影响具有不同的关系。

随着该争论的扩展与研究的细化，学界逐渐形成了基本共识：环境规制作为政府的一项必要性职能，不仅是保护环境的重要载体，也是实现经济发展的重要性手段。通过环境规制可以激励企业技术创新，提高资源分配效率，降低环境污染水平。然而，学界对两者关系的研究还存在不足。一是大部分文献以经济学的实证研究为主，理论规范上的研究文献较少。多数学者通过构建经济学模型以具体某个行业的面板数据进行实证检验来探讨两者之间的关系；二是多数文献是以企业的技术创新为研究主体，而以环境规制为研究主体的研究较少。多数学者仅把环境规制当作一个影响企业发展的因素，研究如何实现企业发展的最优化，忽视对环境规制政策的考察，造成了研究视野较为单一。而本文着重对环境规制政策进行研究，从理论上探讨环境规制政策的执行影响企业技术创新的作用机理。

二、一个新的理论分析框架

既定情况下，环境规制政策对企业技术创新的影响在一定程度上可以视为是对其政策执行效果的评估，其研究重点在于影响环境规制政策执行的因素是如何对企业技术创新产生影响的。换言之，环境规制作为一项公共政策，其政策能否影响企业技术创新依赖于政策在实践过程中的有效执行。

政策执行研究起源于20世纪70年代，大致有三种范式：自上而下、自下而上和综合途径*自上而下途径以政府决策下的行政人员执行程度及原因为研究起点，重点研究对提出目标的实现程度以及经合法授权的执行机构行为；自下而上途径以执行中所有公开和私下的行动主体作为出发点，注重政策的制定与执行中构成政策网络的正式与非正式关系研究；综合途径超越了自上而下和自下而上路径，以关注政策执行的网络构成、沟通、协调等问题为研究重点，注重不同环境下的政策工具选择与应用。。尽管这些研究范式存在着一些争论，但基本达成了一个共识，即方法论的选择可能取决于研究的主题和环境[2]。目前，多数学者认为中国现实的政策执行途径还处于“自上而下”阶段。结合“自上而下”路径中的梅兹曼尼安——萨巴蒂尔的综合模型*该模型把政策问题视为影响政策效果的一个重要变量，列举了许多属于政策问题的影响政策执行的主要因素，主要表现为政策问题的特性、政策本身的可控性变量和政策以外的变量等三个方面。，可形成影响环境规制政策执行因素的综合模型(见表1)，主要包含环境问题解决的难易程度、影响环境规制政策执行的正式因素和非正式因素等三个方面，具体涵盖8个影响因子。

表1 环境规制政策执行影响因素的综合模型

资料来源：在梅兹曼尼安——萨巴蒂尔的综合模型基础上加工而成。

总结现有文献发现，影响企业技术创新的动力主要来源于两方面：一是企业外部促使企业关注外部经济性，从而影响其对技术创新问题的观念和行为；二是企业内部的推动，包括企业的内部经济性的需要、企业劳动保护的需求和企业家环境意识等[3]。从环境规制政策的角度来看，影响企业技术创新的直接因素主要包括企业目标和企业行为。其中，企业目标是指企业技术创新的理念和方向，企业行为方面是指企业技术创新的动力和投入。

据上所述，本文构建了环境规制政策影响企业技术创新的一个理论框架(图1)，认为环境规制影响企业技术创新的效果主要取决于环境规制政策执行的效果，这种效果通过影响企业的目标和行为，进而影响企业的技术创新。但两者之间究竟处于何种关系，是促进、阻碍或是无关，还要取决于具体的社会经济环境、政策环境、企业环境等因素。

三、环境规制政策影响企业技术创新的作用机理

据图1，环境规制政策影响企业技术创新的作用机理具体表现在以下几个方面：

(一)环境问题解决的难易程度

影响环境规制政策有效执行的首要因素就是环境问题本身的属性，主要表现在两个方面：环境问题的整体水平和企业的行业、规模属性。

1．环境问题的整体水平

环境问题的整体水平是指环境污染的整体程度，其决定了环境治理的难度，是环境规制政策执行中无法回避的一个客观事实。由于环境问题本身具有复杂性、异常性，或者与其他要素相互依赖，非单一的环境规制政策能够解决环境问题，这使得环境规制政策的执行难度存在天然的困难性[4]。同时，当今中国环境问题本身还具有“压缩性”特征，特别是改革开放后的“压缩型”工业化带来的“压缩型”环境问题，使得中国这样一个资金短缺技术落后的发展中国家面对多样而复杂的环境问题而感到压力沉重[5]。环境问题的客观性和历史性因素使环境问题的解决存在先天性的困难，在一定程度上决定了环境规制政策执行的有效程度，构成了制约企业技术创新的大环境。一般来说，环境问题表现得越严重，环境规制政策的执行就越困难，企业技术创新的可能性越小，反之相反。

2．企业的行业与规模

作为控制环境污染、解决环境问题的关键性因素，企业的行业与规模属性影响着环境规制政策执行的有效程度。政策执行理论认为，目标群体的规模与要求其行为改变的程度也是影响政策执行的相关因素，群体规模越大、越多样，要求改变其行为的程度越大，政策的有效执行越困难。部分学者从企业行业、规模等属性角度对环境规制对企业技术创新的影响进行了研究，发现当前环境规制强度阻碍了中度能耗产业全要素能源生产率的提高和技术创新；高度能耗产业环境规制强度对全要素能源生产率的影响不显著；低度能耗产业环境规制强度适应行业的发展需要，促进技术的进步。从企业规模上看，企业规模越大，其市场力量就越强(市场力量越强的行业往往具有越强的政治力量)，而受到环境规制的影响相对越小，对企业进行技术创新的贡献越小。企业的行业和规模属性作为一项基础性因素，从大环境上影响着企业技术创新的动力和方向。一般来说，企业越属于高耗能行业，企业的规模越大，环境规制政策的执行越困难，对企业技术创新的影响越小,反之越明显。

(二)影响环境规制政策有效执行的正式因素

政策的有效执行除了客观的政策执行环境以外，还受到一些正式因素的影响。

1.环境规制政策的科学性

依科斯定理，环境问题存在非自愿、被强制的外部性，最佳的污染标准并不是零，即不意味着应该禁止一些活动，主要关注点应该是有效的污染标准[6]661-662。托马斯·思德纳认为，政策不可能在真空中起作用，如果经济不具有竞争性、管理机构不可信赖、信息失灵并且确实履行职责所需大量资金，那么任何的政策工具都不会很好地发挥作用[7]。这表明环境规制政策的有效执行关键在于标准制定的科学性及政策的可操作性。同时，不同的规制政策工具有不同的规制效果。在新治理视角下，传统命令——控制型规制正在向规制治理转型，政府与私人企业的合作正逐步取代以往的监督关系，而企业内部的自我规制也变得更加重要和有效，这意味着通过科学的方法可以使规制者设计出更有效的规制机制，以促进规制的有效性和合法性[8]。这也表明不同的环境规制政策在运行成本、规制效率方面存在不同，基于市场激励和自愿性环境规制政策对企业技术创新的激励程度较高。从经济学角度看，由于边际曲线的差异，对新企业制定的标准要严于对在位企业的标准是最为理想的，如在某一行业内根据技术特性在企业之间实行不同的污染级别标准[6]661-662。由此，环境规制政策本身的科学性影响着环境规制政策的执行效果，进而影响着企业技术创新的实现。一般来说，环境规制政策制定得越科学、越具有可操作性，环境规制政策执行越有效，对企业技术创新的激励程度越大，反之越小。

2．中央与地方的权力关系

全国性的环境治理状况很大程度上取决于地方政府(基层政府)的环境政策执行效果。但由于各个地方与中央的权力关系不一致，造成了全国性的环境规制政策在各个地方执行的效果不一样，从而导致了环境规制对企业技术创新的影响程度也不相同。究其原因，一方面是由我国的政府管理体制决定的，另一方面受制于地方的规制能力及经济水平。在我国，从政策制定到政策面向直接对象的最终执行，中间存在着一定的层级距离，牵扯到多个平行的职能部门，需要它们之间的相互配合与协调[9]。实际上，由于职权划分上已被职能、地域和级别逐级分散，地方政府在环境政策执行上具有一定的自主权，他们可以选择执行什么强度的环境规制政策[10]142-147。例如，东部发达地区严厉的环境规制的确具有激励企业技术创新的效果，但在中西部落后地区，“波特假说”却难以实现，这种地区差异主要受规制强度和经济发展水平影响[11]。这说明中央与地方的权力关系影响着环境规制政策的执行效果，间接影响了相应区域的企业进行技术创新的理念和动力。一般来说，地方相对于中央的自主权越大，环境规制政策的执行效果越好，企业的技术创新越明显，反之越不明显。

3．环保机构的执行能力

规制通常是针对特定的经济活动，因此需要一定的专业化知识。环保部门是环境规制的专业化机构，他们经常要与企业保持联系，并在一定程度上受其影响，以便企业以合作的态度来保障环境政策的顺利执行[12]。一定程度上，环保机构执行的能力将会影响环境政策执行的效果，而这种能力主要受上级机构和规制对象的制约。目前，我国环境保护实行的是“环保部门统一监督管理，各部门分工负责”的管理体制，而统一监督管理与联合执法往往无法实现，这表明地方环保机构政策执行能力还部分受制于地方政府领导者的行为[13]。另一方面，规制机构作为执行政策的特殊手段，必须有一定的自由裁量权以全面履行权力并向权力授予机构负责，又要遵循既定法律程序公正行事，经得起司法审查[14]。然而，由于信息不对称，规制机构的自由裁量权会对上级隐藏信息，从而降低规制效率[15]。在环保部门执行环境规制与企业进行直接互动中，由于受到信息不对称、执行成本高等因素影响，导致环保部门的执行能力大打折扣，使得环境规制政策的执行效果受到影响。因此，环保机构的执行能力影响着环境规制政策的执行效果，进而影响企业的技术创新。一般来说，环保机构执行能力越强，环境规制政策执行越有效，企业进行技术创新的动力越明显，反之则越不明显。

(三)影响环境规制政策有效执行的非正式因素

影响环境规制政策执行的有效性，除了来源于法律、政策、制度等正式因素外，还受到一些非正式因素的影响。

1.政府领导者的执政理念

中国政府很早就意识到，如果要成功实现中国经济的飞跃，就必须找到某种激发地方领导人工作热情的方式，具体表现为每一个级别的政府都会赋予其下属的政府以充分的灵活性[10]142-147。在这种管理体制和改革发展的逻辑下，一个地方政策的有效执行，很大程度上取决于地方领导者的执政理念，其主要受到管理体制和领导者自身的影响。一方面，由于环境治理时限较长，而政府领导者的任期有限，造成了在任政府官员没有强烈的动机在有限的任期内去应对一件在短暂的任期内不可能完成的事情[16]。因此，大多数地方的领导者会基于扩大本地就业和创造新财富的强大激励，而忽视地方环保部门执行环境规制政策的效果与力度[10]142-147，从而致使环境规制影响企业技术创新受到政策执行的制约。另一方面，不同的领导人因为自身履历、经验和追求的目标不同，致使环境规制政策执行的效力不同[17]。同时，部分地方政府领导者在治理环境污染问题上的思维还停留在环境权威主义上，导致环境治理的效果欠佳[18]。这些执政理念直接影响着环境规制政策的有效执行，从而间接影响了其对企业技术创新的激励效果。一般来说，地方政府的领导者对环境治理越重视，环境规制政策执行越有效，对企业技术创新激励效果越明显，反之越不明显。

2.企业与政府的关联程度

企业与政府之间的关联程度即政治联系，指的是通过与有政治背景的官员形成一定的联系或企业高管亲自参政以获得政府的支持并影响政府的决策[19]。环境规制中的政治联系主要表现为被规制企业对环境政策制定和环保执行机构施加影响，从而影响环境规制政策执行的效果。已有证据表明，污染企业不仅会对环境标准的制定产生影响，还会以一定的理由促使政府官员在行使自由裁量权时，降低环境规制政策的执行标准[20]。一定程度上，政治联系既会影响环境规制政策的实施效率，也会影响企业在面临环境规制约束时的经营策略选择，这也就形成了地方政府在环境规制政策执行上与企业经济效益上的平衡与妥协[21]。同时，不同的企业与政府之间的关联程度不同，造成政策执行的影响也不同。一般认为，中国的大型国有企业也许会比地方企业更有效地服从于政府的环境控制，但在市场化改革后，国有企业日益面临着上市和独立于政府行政指令的压力，而这已被证明很难服从于环境规制的约束[10]；而环境规制政策执行的效果对民营企业的技术创新产生了一定的影响，特别是在制度环境越差的地区，政治联系越明显，从而缓解了非生产性支出对企业生产效率产生的负向影响，这种复杂的政企关联深刻地影响着环境规制的水平和效率，从而影响了企业进行技术创新的行为[22]。由此，企业与政府的关联程度影响着环境规制政策执行的效果，间接影响了企业的技术创新。从长期绩效来看，政企关联的程度越大，企业技术创新的动力则越小，反之越大。

3.公众的环保意识

近年来，中国面临着日益严峻的环境污染形势，一系列突发环境事件的发生不仅造成了严重的社会经济损失，也让公众对于环境质量的担忧日益加重。面对日益严峻的环境问题和公众强烈的环保诉求，政府也提出了新理念和政策，如2014年新修订的《环保法》设立了环保公益诉讼制度，增加了公众参与环境治理的法律渠道，鼓励公众广泛参与环境保护，所以公众的环保意识将会日益影响政府执行环境规制政策的效果。无论是通过个人对企业违反法律法规的投诉，还是通过相关环境保护组织和非政府机构所采取的各种措施，这种监督不仅有利于政府有效执行环境规制政策，还有利于确保环境技术得到应用[23]。另一方面，公众作为消费者，随着环保意识的增强，一旦有选择，一般会倾向于选择环境友好型产品，这对企业进行技术创新起到了市场导向的作用。同时，公众的环保意识还影响企业的环境保护观点，进而影响企业技术创新的思维。例如在日本，公众对环境保护的关注超过了食品安全等排在第一位，如果企业忽视环境保护来获取利益，则会面临严厉的社会道德谴责，最终影响企业效益，所以日本企业环境保护观念很强并愿意积极创建环保的企业文化[24]，这也是日本企业易于产生技术创新的原因之一。由此，公众的环保意识与影响力影响着环境规制政策执行的有效性，并对企业技术创新产生了间接影响。一般来说，公众的环保意识越强、影响力越大，环境规制政策执行越有效，企业进行技术创新更有理念指导和市场动力，反之则相反。

四、结语

研究发现，环境规制通过政策的有效执行，直接或间接地影响了企业的目标和行为，进而激励企业进行技术创新，其激励效果关键取决于环境规制政策的有效执行。基于此，为提高我国环境规制政策执行的效果，增强其对企业技术创新的激励作用，提升环境治理水平，笔者提出以下政策建议：一是采用规制治理的理念，利用科学的方法制定相关环境标准，对不同规模的企业、行业制定针对性的环境规制政策，提高环境规制政策制定的科学性和可操作性；二是扩大地方政府执行环境规制政策的权限，对经济落后地区提供必要的政策执行的技术、资金和人员等资源支持；三是切实转变以“GDP”为主的政绩考核理念，将环保纳入政绩考核的主要指标，提升地方政府领导人对环境规制政策执行的激励水平；四是提高环保机构的执行能力，特别是其执行权威，减少其他部门对环保部门的干涉，保障其执行的独立性；五是构建良好的政企关系，形成规制者与被规制者之间的良性互动，通过设计有效的制度机制，减少政企串谋的可能性；六是扩展公众参与环境政策执行的监督渠道，利用公众舆论等第三方监督机制，提高环境规制政策的外部执行力。例如可以通过企业内部个人举报的方式，降低政府执行环境规制政策的成本。

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【责任编辑 于蓬蓬】

Mechanism Effect of Environmental Regulation Policy Implementation on Technological Innovation of Enterprises：A Theoretical Analysis

Ma Wanli

(PublicPolicyAcademyofXiamenUniversity，Xiamen361005，China)

As an important part of social regulation，environmental regulation is a necessary function of government，playing an essential role in environmental governance.The study found that the degree of incentive aimed at technological innovation depends on the effect of policy implementation of environmental regulation，influenced by the overall level of environmental issues，the industry and scale of enterprises，the scientificalness of environmental regulation policy，the power relationship between central government and local government，the executive ability of the environmental protection agency，the ruling ideas of government leaders，the relationship between government and enterprises，public awareness of environmental protection and so on.Therefore，it will enhance technological innovation of enterprises by strengthening the effect of policy implementation of environmental regulation，and upgrade the level of environmental governance and achieve the goal of sustainable economic development.

Environmental regulation；Enterprise technology innovation；Policy implementation；Government；Enterprise；Environmental awareness

D601

A

1009-5101(2016)04-0056-06

2016-09-20

教育部人文社会科学研究一般项目“基于发展成果共享的合理有序收入分配格局研究”(15YJA790025)；福建省协同创新中心“公共政策与地方治理协同创新中心”暨“厦门大学公共服务质量研究中心”项目的阶段性研究成果。

马万里，厦门大学公共政策研究院博士研究生，主要从事公共政策研究。 (厦门 361005)