陈建军，周维正

（1.浙江大学区域与城市发展研究中心，浙江 杭州 310058；2.浙江大学经济学院，浙江 杭州 310027）

土地管理

空间视角下的地方政府土地经营策略、竞争机制和中国的城市层级体系
——来自中国186个地级市的经验证据

陈建军1，周维正2

（1.浙江大学区域与城市发展研究中心，浙江 杭州 310058；2.浙江大学经济学院，浙江 杭州 310027）

研究目的：中国城市发展的主题形态是城市群，而关于中国城市群层级优化的愿景模式是高首位度还是扁平化这一问题一直以来存在争议，作者以地方政府土地经营策略为切入点，从空间视角论证中国当前城市层级体系状态形成的内在机制并对其合理性进行把握。研究方法：空间分布图形分析与空间计量模型回归。研究结果：地方政府土地经营效果存在空间非均衡形态，地方政府间基于招商引资效应的土地经营策略存在着空间外溢效应与空间竞争效应。研究结论：地方政府间基于土地经营策略的竞争，促使中国城市层级体系趋向扁平化，而在中国现有的制度背景及路径依赖约束下，趋向扁平化的城市层级体系有其合理性且符合中国当代经济发展的现实背景与基本国情。

土地管理；地方政府；土地经营；空间效应；城市层级体系

1　引言

在新型城镇化的大背景下，中国的城市发展与转型模式逐渐成为经济学研究的关注热点［1-5］。2013年底中央城镇化工作会议指出：要把城市群作为城市发展的主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；2015年底中央城市工作会议也指出：要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局。本文主要从空间的视角下研究中国城市群的发展模式，即论证区域内的城市层级体系具备何种特征时有利于城市群的整体发展。城市群的层级结构按照新经济地理学的“中心—外围”理论和国内外城市发展的实践大致可分为两种：第一种是高首位度的城市层级体系，即西方发达国家城市群发展普遍遵循的模式，如纽约城市群、巴黎城市群、伦敦城市群和亚洲发达国家日本的东京城市群均以提升中心大城市首位度作为城市群发展的核心目标；第二种为扁平化的城市层级体系，即城市群中的中心城市与外围城市的人均GDP差距及人均收入差距呈收窄趋势，城市群发展以大中小城市均衡协调发展为主要目标，使城市层级体系趋向于扁平化。当前，中国的区域经济发展对于到底是走通过大城市不断集聚从而带动中小城市发展的“中心论”发展模式［6-8］，还是走大中小城市均衡发展的“整体论”发展道路［9］还存在较大争议，且一直是关于城市发展模式研究的热点话题。据此，本文旨在回答中国的城市层级体系为何趋向扁平化，厘清其理论依据、决定因素及内在的形成机制与机理，并对中国城市群层级优化的愿景模式最给出理论与实证上的论证。

本文认为以地方政府的土地经营策略为切入点对中国城市层级体系进行研究是较好的渠道。1988年中国开放了城市的土地市场，1994年中央实行了分税制的财政分权体质，同时在过去中国城市化进程不断加速的30年中，城市土地面积也在不断扩张［10-13］，基于上述政策方向及现实背景，中国地方政府具备了凭借其掌控的土地资源去推动地方经济增长以获取最大化垄断租金和财政收入的能力。因此在中国城市发展过程中，土地经营作为地方政府的主要政策工具对城市经济增长起着关键作用并被广泛实践［14］，并成为地方政府间竞争的主要手段。现有文献中，关于地方政府土地经营与城市经济增长之间的关系已有较多研究成果［15-18］，并形成了较成熟的结论，但从空间的视角讨论地方政府利用土地经营促进城市发展的机制相对缺乏。事实证明，当前的中国土地市场下，地方政府对土地资源的利用与经营不仅促进了城市的经济增长，也影响了同城市群发展效率息息相关的城市空间层级体系，因此本文以地方政府土地经营策略为切入点，从空间视角对中国城市层级体系趋向扁平化的内在机理进行剖析。

2　空间视角下的地方政府土地经营策略与城市层级体系：机理分析与空间效应

首先，地方政府干预土地市场的动力主要来自于两个方面：第一是招商引资驱动［18］；第二是提升财政收入的驱动［19-20］。

其次，对于单个城市的土地经营策略而言，本文将其概括为土地金融和土地差异化出让这两种：一是土地金融，即地方政府可以垄断土地的征收与供给，利用大量储备土地作为抵押来获得融资资金，用于基础设施建设，从而提升城市经济增长［21-23］；二是土地差异化出让策略，其具体又分为两种，即通过低价供应工业用地进行招商引资以及通过压缩商住用地出让面积、提高商住用地出让收入进而提升财政收入［24-25］。

最后，多个城市地方政府间基于土地经营策略的空间竞争行为会导致城市层级体系趋向于扁平化。当前的中国土地市场环境下，地方政府对土地资源的利用与经营不仅促进了城市的经济增长，也同时影响了区域内的城市空间体系。中国现有的财政分权制度和土地管理制度形成了分割的土地市场，在空间区位体系下，各城市的地方政府会利用对自身土地资源的垄断权实施土地经营策略并展开地方政府间竞争。中心城市的土地价格、地租成本过高或供应面积不足等因素，均会导致外围城市因此获得土地价格较低、供应面积较大的比较竞争优势，而工业土地出让价格、地租成本、土地供应面积等指标均影响地方政府土地经营策略。因此地方政府所实行的土地经营策略会因相邻中心城市或外围城市的土地经营策略而发生改变。最初，土地经营策略会产生由中心向外围的空间外溢效应，根据新经济地理学的“中心—外围”理论［26］，初期集聚力大于扩散力，中心城市集聚水平更高，导致中心城市土地经营效果也优于外围城市，而随着市场拥挤效应的出现，土地价格逐渐成为扩散力［27］，导致中心城市的土地经营竞争力逐渐减弱，同时外围城市利用土地资源优势进行招商引资，使得外围城市的土地经营效果逐渐增强，并形成与中心城市的竞争关系，进而产生空间竞争效应（图1）。

图1　地方政府土地经营影响城市层级体系形成的逻辑图Fig.1 Local government promoting urban hierarchy by government’s land management

3　实证方法、数据与计量模型

本文考察的对象是中国（不含港澳台地区）的地级市。本文的城市指的是其行政区域（地级市），国家拥有的城市土地在地级市层面共享同一个单一市场，且公开年鉴中关于土地出让的统计数据是以地市级为单位。本文选取的研究对象为中国186个地级市2003—2012年的空间面板数据①本文选取的时间区间为2003—2012年的原因：2003年是完整的地级市土地出让数据第一次发布的年份，2012年是本文选取的所有变量在公开数据中最近可查阅到的年份。本文选取的地级市数量为186个的原因：中国有316个地级市城市与区域，15个副省级城市，以及4个直辖市，加总后一共有335个地级市行政单位。本文在选择研究对象的过程中排除了某些特定年份没有土地出让数据的城市，同时那些对于解释变量和被解释变量没有可靠数据的行政区域也自动从本文的面板数据中被排除，最终所有变量数据齐全的总共有186个地级市。。使用的实证方法包括空间分布图型分析以及空间计量回归模型。

3.1中国城市地方政府土地经营效果的时空形态变化

本小节基于中国地级市层面的数据，考察了中国地方政府土地经营效果随时间和空间的变化模式与形态。通过对中国土地经营实践的空间形态描述与分析发现：第一，土地经营对地方政府财政贡献的空间集聚效应在下降，而空间外溢效应正在逐步显现，中国地方政府土地经营的实践产生了空间非均衡状态，具体表现为地方政府土地经营的实践产生了由东部延伸到西部，由区域内的中心城市延伸至外围城市的空间外溢效应（图2）。

图2　2004、2010年土地出让成交价款与地方财政预算内收入比值空间形态比较Fig.2 Comparison of land revenue and fiscal revenue proportion in 2004 and 2010

3.2考察地方政府土地经营竞争及其空间效应的空间计量模型①本文选取的时间区间为2003—2012年的原因：2003年是完整的地级市土地出让数据第一次发布的年份，2012年是本文选取的所有变量在公开数据中最近可查阅到的年份。本文选取的地级市数量为186个的原因：中国有316个地级市城市与区域，15个副省级城市，以及4个直辖市，加总后一共有335个地级市行政单位。本文在选择研究对象的过程中排除了某些特定年份没有土地出让数据的城市，同时那些对于解释变量和被解释变量没有可靠数据的行政区域也自动从本文的面板数据中被排除，最终所有变量数据齐全的总共有186个地级市。

3.2.1空间计量模型构建 本文用空间计量模型当中的空间滞后模型（SLM）和空间误差模型（SEM）来分析不同的土地财政策略之间的空间效应， 两者的基本模型形式如下：

式（1）、（2）中，S为地方政府的土地经营策略；w为空间权重矩阵，β为空间相关系数，用来衡量多个地方政府间土地经营策略的空间关联效应；X为上一部分计量模型中的解释变量；λ为空间误差函数，λ = βwε；α为常数项；ε为残差。在w空间权重方面，本文用两两地级市之间的距离来进行计算，计算方式是通过两两地级市之间的距离的倒数构建空间权重，同时对其进行标准化。城市间距离数据来自Google地图软件运算并通过笔者整理而得。

3.2.2变量选择、描述与来源 本文考察的对象为2003—2012年10年间186个地级城市的空间面板数据。具体各变量数据来源如表1。

表1　解释变量与被解释变量定义、描述及数据来源Tab.1 Data description and source

本文实证研究主要考察地方政府土地类型差异化出让策略，其出让方式基于不同的目标分为两种：第一，低价出让工业用地。其主要基于招商引资的驱动，因此本文将其表述为地方政府土地经营策略的“招商引资效应”；第二，刻意压制商住用地出让面积，并高价出让商住用地。这一策略中商住用地的土地出让收入对提高财政收入具有较直接的作用，因此本文将其称为地方政府土地经营策略的“财政收入效应”。对于第一种策略而言，本文选取工业用地出让面积作为衡量指标来表示地方政府土地经营的效果。由于很多地方政府以低价甚至零地价以及给予税收减免、补贴等优惠政策，使得工业用地出让的土地价格、成交价款或工业用地出让收入不适合作为衡量地方政府空间竞争的指标，从而出让面积能更好地反映招商引资效果，故空间计量模型的被解释变量为工业出让土地面积。另外，由于2007年年底《物权法》的出台与实施，本文的工业用地数据选取中，2003—2008年的工业用地数据选取2003—2008年的协议出让的土地面积作为代理指标①《物权法》于2007年年底出台，规定2007年以前的工业用地数据被计入协议出让用地中，而2007年以后的工业用地出让数据被计入招拍挂出让用地一栏，而事实表明，由于《物权法》是2007年年底出台并开始实施，而后一年出让的工业用地通常在2007年年底前就已签订协议出让的合同，导致2008年还有大部分的工业用地是被计入协议出让的，故2008年的工业用地出让面积仍使用协议出让用地面积作为代理指标。，2009—2012年的工业用地出让面积来自“中国土地市场网”中工业用地出让面积的数据②中国土地市场网（www.landchina.com）只有2009年以后各地方政府的工业用地出让数据。。第二种策略主要为了获得更多的商住用地土地出让收入和财政收入，由于商住用地的出让价格及面积主要通过招拍挂来实现，其给地方政府带来的财政收入效应更多由市场机制决定，地方政府在商住用地上的经营策略并非主要影响因素，因此本文不对土地经营策略的“财政收入效应”其进行深入实证研究，只对地方政府掌控程度更高的工业用地出让行为进行实证考察。限于篇幅，其他解释变量与控制变量描述见表1。

3.2.3模型估计与结果分析 应用matlab软件对协议土地出让面积的空间滞后模型与空间误差模型进行估计，并分别用固定效应（FE）和随机效应（RE）进行空间面板数据的回归，得到空间计量估计的结果如表2。

表2　地方政府土地经营策略“招商引资效应”的空间计量估计Tab.2 Spatial econometrics of "investment effect" estimation

表2给出了186个地级市地方政府工业用地出让面积的空间计量回归结果，从空间反应系数β来看，符号为负且显著，证明地方政府基于招商引资驱动的土地经营策略不仅存在着空间外溢效应①空间外溢效应的结论来自于本文3.1节中的空间分布图型演化趋势的分析，同时笔者还以地方政府2003—2012年工业用地出让成交价款的数据为被解释变量进行了空间计量回归估计，发现空间反应系数为正（β＞0），即地方政府基于招商引资的土地经营策略存在空间外溢效应，限于篇幅同时为了避免论证重复，本文省略了这部分空间计量的回归结果。，还存在显著的空间竞争效应，即一个城市工业用地出让面积的增加会导致空间上相邻城市的工业用地出让面积相对减少。另外，笔者还通过空间计量模型考察了长三角城市群25个地级市基于招商引资的土地经营策略空间效应，同时用作对全国186个地级市实证结果的稳健性检验，从表2可发现长三角城市群的空间反应系数也为负值，且显著。对于这一结果，本文给出的解释分为两个方面：第一，对于中心城市与外围城市而言，当某一中心城市集聚经济发展到一定程度，会形成市场拥挤效应，并呈现土地供给相对稀缺、土地价格相对过高等现象，进而造成制造业企业或外商投资会选择距离中心城市距离较近的外围城市进行投资，同时原本在中心城市内的企业也会因成本压力而扩散至周边土地价格相对较低的外围城市，据此外围城市的地方政府为了最大化其招商引资这一目标函数的效用，会充分利用其对土地资源的垄断权与经营权在市场拥挤效应形成扩散效应之前就实施低价出让工业用地的土地经营策略，吸引更多的企业提前入驻外围城市，从而更高效地提升地方工业产出水平和城市经济增长水平。即便中心城市的土地供给量呈上涨趋势，只要其土地租金等经营成本高于其集聚效应带来的收益，制造业投资区位就会选择外围城市，使得周边城市的土地需求量同比增幅更大，土地出让面积更多。第二，对于相邻的两个外围城市而言，由于集聚经济水平均不足，对于土地资源的依赖程度更高，都需要通过压低土地价格、税收减免和政府财政补贴等一系列策略吸引企业入驻，据此累积循环，造成相邻的外围城市之间在土地经营策略上也存在空间竞争关系。

3.2.4回归结果的进一步考察：基于地方政府土地经营与扁平化城市体系的讨论 上述空间计量回归的结果在一定程度上解释了中国城市层级体系趋向于扁平化的原因。在中国现有的财政分权体制、土地管理制度下，由于地方政府官员晋升驱动和地方政府行为模式路径依赖的约束，地方政府实施土地经营策略在促进城市经济增长的同时，也催生了地方政府间基于土地经营策略的空间竞争行为，中心大城市会因为土地价格过高而不能使集聚程度得到持续提升，而外围中小城市的地方政府可以利用对土地市场的垄断和经营，获得招商引资上独特的竞争优势，从而通过土地经营使自身工业产值增加，进而提升财政收入和城市经济增长水平，最终会形成“中心大城市集聚程度提升乏力、周边中小城市不断发展”这一趋向扁平化的城市层级体系。因此，本文认为在中国现有的制度背景和路径依赖下，趋向于扁平化的城市层级体系具有其合理性，且符合当代中国经济发展的现实背景与基本国情。

4　结论与启示

本文从空间视角论证地方政府土地经营策略及其竞争对中国城市层级体系的影响机制，具体得出如下结论：第一，通过空间分布图型的描述与分析发现中国土地经营实践呈现从东部沿海到西部内陆、中心到外围城市的空间外溢现象；第二，通过对全国186个地级市土地经营策略空间效应的空间计量估计，发现多个地方政府间土地经营竞争的策略中不仅存在空间外溢效应，还存在着空间竞争效应，表明区域内各地方政府基于土地经营策略展开竞争，缩小了中心城市与外围城市之间的发展差距，从而造成中国城市层级体系趋向于扁平化。

区别于高首位度的城市群发展形态的观点，本文认为趋向于扁平化的城市层级体系更符合中国城市与经济发展的现实背景与基本国情。首先，城市群的发展不是一个简单的可模仿可移植的过程，而是一个在制度背景、路径依赖、区位条件、资源禀赋和规模经济诸多外部条件约束下的空间自组织行为，因此西方发达国家高首位度的城市群发展模式并不一定适合中国；其次，已有文献证明，中国城市层级体系已呈现出趋向于扁平化的演化趋势［28-30］，且中国的财政分权体质、土地制度和路径依赖使得这种扁平化的趋势短期内难以转变；第三，对于中国而言，在中心大城市的拥挤问题日益凸显的背景下，追求城市群的快速发展，考虑区域发展的均衡性，大城市与中小城市、中心城市与外围城市的协同发展也成为了国家和政府的迫切需求。因此本文认为地方政府间基于土地经营策略的空间竞争效应导致中国的城市层级体系趋向于扁平化，而在中国现有的制度背景及路径依赖约束下扁平化城市层级体系具有其合理性且符合中国当代经济发展的现实背景与基本国情。

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（本文责编：仲济香）

Land Management Strategy of Local Government， Competition Mechanism and China’s Urban Hierarchy from the Spatial Perspective: An Empirical Analysis based on the 186 Cities in China

CHEN Jian-jun1， ZHOU Wei-zheng2
（1. Center for Urban and Regional Development Studies of Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. College of Economics of Zhejiang University， Hangzhou 310027， China）

The main feature of China’s urban development pattern is urban agglomeration. And the issue that whether the first degree form or the flat form is the vision model of China’s urban agglomeration has been controversial. Starting from the local government’s land management strategy， this paper inspected urban hierarchy forming mechanism and its rationality. Methods employed are spatial distribution paragraph analysis and spatial econometric estimation. The results show that local government land management presents a disequilibrium form. And spill-over effect and space competition effect are causedby local government land management strategy based on fiscal income effect. It concludes that land management spatial competition strategy between local governments promotes China’s urban agglomeration hierarchy to be flat， and within the constraint from the Chinese existing system and its path dependence，this kind of city hierarchy system has its rationality as well as conforms to the reality of contemporary Chinese economic development background and the basic national conditions. Key words: land administration； local government； land management； spatial effect； urban hierarchy

F301.2

A

1001-8158（2016）03-0004-08

10.11994/zgtdkx.20160317.142735

2015-10-12；

2016-01-05

国家自然科学基金项目“基于产业链空间分布离散化的区域协调发展机制研究”（71173182）。

陈建军（1955-），男，浙江杭州人，教授，博士生导师。主要研究方向为区域经济、产业经济与城市经济。E-mail: hzcjjun@126.com

周维正（1987-），男，湖北武汉人，博士研究生。主要研究方向为产业经济、城市经济与产业金融。E-mail: wzzhou624@163.com