宋亮+周洪林

【摘要】网民的参与，使公共政策传播由封闭、单向、垂直的组织传播转向开放、分散、多向的互动传播。网民参与政策传播本质上是一种技术赋权，由于缺少相应的制度规范和保障，网民参与往往会质变为强制介入，网民群体对公共政策的质疑、批判，改变了政策传播的路径，给政策传播带来议题设置权变更、决策成本加大、政府权威性降低、专家信任危机、政策信息异化等风险。规避网民强制介入公共政策传播的风险，要建立完善公众参与型公共政策传播机制，净化网络新媒体传播环境，同时还应规范专家评议制度，加强网民的媒介素养教育。

【关键词】公共政策；传播路径；网民群体；介入；风险规避

【基金项目】四川省教育厅人文社科重点研究基地四川网络文化研究中心资助科研项目（WLWH15-35）。

公共政策是对公众利益和公众行为的分配和规制，公众的接受程度直接影响着公共政策的实施效果。现有研究发现，通过政策传播培养公众对政策的认可、理解、信任和支持，能有效减少对抗、抵制、抵触、冷漠等情绪，使公共政策在良好的环境中顺利推行。[1]目前，以互联网络为纽带的网民参与公共政策传播已悄然兴起，网络新媒体的公开、开放的特征使每一位网民参与公共政策成为可能。这一参与模式通过政策主体和政策对象之间对政策信息的共享、交流、沟通、协商和民意吸纳，在一定程度上提升了政策的科学化、民主化以及公众的认同度。但是这种参与本质上是一种技术赋权，缺少相应的制度规范和保障，受网络新媒体的匿名性、个性化和去区域性等特征影响，网民参与往往会质变为强制介入，在改变公共政策传播路径的同时，也给政策传播效果带来难以预测的风险。

一、网民介入改变了公共政策传播的路径

“政策传播是政策执行的重要环节，政策传播有效与否直接影响着政策成败。”[2]从传播角度看，传统社会的公共政策传播属于组织传播，传播过程呈封闭的、自上而下的单向线性发展。各级党政机关、企事业单位、社会团体作为公共政策传播的主体，处于绝对的强势地位，既是政策的制定者，也是政策的宣传者和阐释者，持掌着政策的解读权、修补权、实施权。而政策传播的目标受众主要是党政机关、企事业单位、社会团体的内部人员。在体制内的层级传播过程中，作为“单位人”的受众，受组织纪律束缚，一般均会接受政策信息，即便是存在异议，也因舆论场的缺失，无法将“潜舆论”转化为“显舆论”，继而影响公共政策的传播。组织性、强制性、目的性、定向性、线性发展是传统社会的公共政策传播固有的特征，其传播效果既可以控制，也可以预测。然而，在以匿名化、个性化、交互性、跨区域为主要传播特征的网络媒体环境下，网民不再受“组织”的束缚，网络虚拟身份使他们可以无所忌惮地对公共政策传播的信息内容、决策程序发表意见、进行评价。“政策评价主体的这一变化，不仅意味着普通民众由被动的政策传播受众变身为主动的政策传播参与者，还意味着政策评价标准的变化：组织标准变成公众标准，政策公示变成政策讨论，单向灌输变成双向互动。”[3]正是网民的参与，公共政策传播开始由封闭、单向、垂直的层级传播向开放、去中心化的散播转变，互动、交流成为网络时代公共政策传播最具特色的特征之一。

现阶段的网民参与公共政策传播是技术赋权，缺少相关制度架构的保障，因而“参与”往往会质变为“强制介入”，即随着政策信息的发布，网民以论坛话题、微博发贴、微信转发等形式，对政策内容、决策程序、执行方式等进行质疑、拷问、批判，在交互中形成网络舆论，最终迫使决策者调整政策或叫停政策。在导致政策效果衰减或失效的同时，网民强制介入也改变了政策传播的路径。新媒体技术的发展使公共政策传播的目标受众边界被无限扩大，以往那些因缺少渠道而无法表达自己政治意见或利益诉求的网民群体被纳入到政策传播体系之中。在这个网民群体中，新兴中产阶级无疑成为最具影响力的主流群体。他们热衷并依赖网络新技术，是新媒体最忠实的体验者。对于他们而言，财富在不断扩大，而社会地位、政治地位却没有与财富地位一起增长。强烈的参政意识使他们格外关注政策信息，并自发地运用新媒体发表意见、表达思想，以获取相应的话语权。然而，他们中的大多数可能并不具备民主的政治人格，或者说还没有经历过政治参与的心理准备和训练，他们更多是依靠直觉、经验和利益取向来解读、评价公共政策。此时，政策传播过程的任何一个细小的环节出现问题，如政策信息表述生硬、方案缺少法律依据、执行步骤不明晰等等，都有可能激起他们的强制介入，并将相关的质疑或反对信息在社区论坛、微信、微博中分享、转发，在新媒体的“群体极化”效应影响下快速聚集，并被网民群体趋同、内化和放大。此时会出现两种情况：一是政府体制内的大众媒体和网民追捧的网络新媒体之间的传播力博弈。在博弈中，政策传播的主客体易位，网民群体因掌握舆论的主动权，转化为政策传播的强势一方，而作为决策方的政府则成为弱势方，公共政策被颠覆失效；二是网络舆情被大众传媒迅速捕捉到，并顺应舆情跟进报道，舆情进一步升级扩大，最终与民意形成共鸣，政府遵从舆论，修改、叫停现有政策。

二、网民介入公共政策传播的风险

网民介入公共政策传播存在着积极影响和现实意义，如增强了公共政策的合法性，促使公共政策更加贴近社会公共利益，一定程度上实现了公众利益诉求的最大化等。但是“强制介入”毕竟属于一种无序的参与，其固有的非理性和情绪化因素，势必会给公共政策传播效果带来难以预判的风险。

（一）政策“议题”设置权滑向网民，决策成本加大

美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是政府对整个社会的价值做权威性的分配。[“4]权威性分配”意味着公共政策的主导者只能是政府。事实上，每一项公共政策都是政府公共管理体系中的子项目，它们之间相互交织、相互制约，共同构筑成公共管理体系框架。在搭建这个体系框架时，我们不仅要考虑每一块“板材”的位置，还要清楚放置“板材”的先后顺序，否则这个框架不等建成就会轰然倒塌。因而，只有政府作为公共政策的主导者，才可能综合考虑各种因素来安排公共政策的“议题”，即在公共管理整体框架下，按一定的社会发展规律研判公共政策顺序，以降低管理成本，获取最大社会效益。当网民强制介入公共政策传播后，网络舆论的强烈度必然会影响政府的研判，进而改写公共政策议题程序。网络舆论设置的公共政策“议题”具有随机性和不稳定性的特点，难以与社会发展规律相适配，会导致公共管理体系的混乱，在某一阶段满足了某一阶层网民群体的利益诉求的同时，又侵害了其他网民群体的利益，之后新的社会争议随之产生。公共政策“议题”设置权的消极变更，不仅增加公共决策的成本，也威胁着社会的稳定。以“网络约车”为例，“预召式”的出行方式，让百姓体验了共享经济的增值服务，迅速获得网民的欢迎。一时间，要求“网络约车合法化”的言论充斥着国内各大社交网站和“两微一端”，在网民的强力“介入”下，“网络约车”被提上了政府的议事日程，2015年10月8日，“上海市交通委向‘滴滴快的专车平台颁发了网络约车平台经营资格许可证，说明了上海为网络约车合法化开创了先河。”[5]。10月10日交通部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，预将“专车”等新业态纳入出租车规范管理。但是我们应该看到，“网络约车”绝不是政府出台一个办法或意见就能解决的问题，因为对政府而言，公众出行权益要考虑，城市整体出行效率问题要考虑，日益严峻的城市环境污染问题要考虑，260万传统出租汽车从业人员的就业权益也要考虑。[6]目前，一些“网络约车”已合法化的城市频繁发生的“专车安全”事故也从一个侧面说明了该“议题”的不成熟。

（二）网络舆论颠覆公共决策，政府权威面临考验

过去受传播技术限制，公众对公共政策的评论往往处于“潜舆论”阶段，由于缺少“舆论场”，这些“潜舆论”对公共政策传播基本上产生不了影响力。网络舆论则不同，新媒体技术的低门槛、草根性，使每一位网民都有“麦克风”，能即时发表意见，当这种舆论热潮扩大到一定范围时，就会被大众传媒捕捉到，并顺应舆情跟进报道，将公共政策由网络议题变成媒体报道议题，在二者的相互借用和印证中，舆情进一步升级，最终与民意形成共鸣，倒逼或颠覆公共政策。需要指出的是，网络舆论颠覆公共政策往往从网民质疑政策的内容入手。如2013年1月1日，被称为“史上最严交规”的修订版《机动车驾驶证申领和使用规定》和《机动车登记规定》正式实施。新规实施首日，“闯黄灯罚6分”的规定就引起了网民的强烈反对，部分网友表示，“如果闯黄灯也罚分，那么黄灯就失去其意义了，干脆直接采用红、绿两色信号灯”。1月7日，在舆论压力之下，公安部表态称，要求各地交管部门对“闯黄灯”行为以教育为主，暂不处罚。[7]短短六天，该规定就被暂停，这种朝令夕改、变化无常的决策行为，在被人们诟病的同时，也损毁了政府的权威性，使之沦为功利主义的“墙头草”。

（三）网络民意裹挟“公意”，学者、专家遭遇信任危机

据《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网民规模已达6.68亿，庞大的网民群体使网络新媒体成为公众表达民意的一个重要平台。“追求自然本性和回归自由的网民以虚拟身份行走于社交网络，这使网络民意往往呈现出没有任何掩饰或伪装的原始真实。”[8]因而网络民意也被认为是最具代表性的“民意”。然而事实真是如此吗？首先，网民虽然数量庞大，但是这一新型社群并没有涵盖社会各阶层，处于弱势群体的农民、民工就不在这一群体之内，因而网络民意只能是社会公意的一个方面，无法代表整个社会公意。其次，网络传播的开放性、匿名性、个性化等特点，使网民仅仅凭借个体利益、感情甚至是牢骚去传播信息、发表评论，因而，这些“民意”不是基于专业知识的“求真”立场或科学角度，自然也就无法成为真实的“公意”。更为甚者，当一些专家、学者依据专业知识发表不同见解时（这种基于专业立场的表达和网民个体的利益诉求往往有明显的分歧），网络大V则挟网络民意进行肆意嘲讽、谩骂。对“砖家”、“叫兽”的肆意人身攻击，倾覆了公众对专家、学者的信任度时，也堵塞了学者和专家在公共政策传播过程中的“进言献策”之路。在专业分工细密的现代社会中，任何一个公共政策问题都需要用相应专业领域的知识去结构、评价、判断和决策，唯有如此才能真正体现公共决策的科学性。

（四）政策信息异化，诱发群体性事件

网民介入公共政策传播导致政策调整或叫停，应为风险的初级层面，更为严重的则是引发群体性事件，危害社会的稳定。近年来频繁发生的网民抵制PX项目建设事件就是鲜活的案例。2006年，经国家环保总局的环评审查、国家发改委核准，厦门市引进PX项目。2007年“两会”期间，PX成为厦门网络论坛的热门话题，不久，这些帖子变成一条“PX剧毒致癌”的短信迅速在厦门市民中流传开来，并演变成了一场大规模的群众抵制PX项目的活动，最终，福建省政府决定迁建厦门PX项目。之后，大连、宁波、成都、昆明、漳州、茂名、上海等地区都先后发生过群众抵制PX项目建设活动，每一次活动均以政府“坚决不上PX项目”告终，而每一次抵制都能查找到网民关于“PX项目不安全”的质疑和责难。PX项目是否真的存在不安全隐患呢？或许2013年7月13日《人民日报》就漳州PX爆炸事件发表评论文章时引用了日本川崎制造所副所长小藤行治一段话更能说明问题：“川崎制造所生产PX的设备，离居民区仅有4000米，中间没有任何隔离设施，距离羽田机场直线距离约6000米。对于中国对PX工厂危险性的认识，小藤不解，‘PX工厂几乎不发生泄漏，PX不安全的说法让人莫名其妙”。[9]既然如此，为什么又会频繁发生群众抵制PX项目的群体性事件呢？这其中，既与政府信息公布不及时，谣言弥散有因果关系，也与网民的碎片化阅读、转发，致使信息异化紧密相关。

三、网民介入公共政策传播的风险规避

“强制介入”虽然是网民对公共政策传播外化的表现，但与公共政策的执行者、方案设计者、承担政策宣传、阐释的政府、专家、媒体都有着直接或间接的关系。因而，规避网民强制介入公共政策传播，也应从这几个方面入手。

（一）政府：建立合理有效的公众参与型公共政策传播机制

目前，我国公民个体直接参与公共决策的主要形式是听证会、媒体热线、市长信箱、领导接待日等，由于没有形成制度化、规范化，往往变成“搞形式走过场”，无法收到良好效果。“政策制定中，公众参与的缺位和虚位根本上是由于政府向社会分权不够，或者说决策权力被政府垄断造成的。”[10]因而要打破这种垄断，让公众进入权力运行各环节，就必须使公共决策走上法制化道路。首先，建立健全公众直接参与公共决策的制度。在完善社情民意反馈制度、专家咨询制度、社会听证制度、民意调查制度的基础上，进一步创新参与制度，如公民代议制、质询制等。其次，拓宽公众参与公共决策的渠道。通过政务公开，明确公共决策议题的设置应来自社会自身的迫切需要，实现公众的知情权；优化政务网站，开辟“政策论坛”、“问吧”等网站专栏，倾听公众的利益诉求，调适公共决策与公众个人利益的冲突；第三，建立政策争议协商对话机制，组建由社会研究团体、政府部门、“舆论领袖”共同组成的专门机构，以其独立、客观的身份对争议问题展开调研、分析，把控公共决策的权威性和话语权。第四，制定公共政策绩效的社会评价机制，满足公众监督权，使公众参与成为公共决策错误纠偏的重要环节。

（二）网民：加强媒介素养教育，培养理性思维意识

通过网络论坛、微信、微博获取资讯、休闲娱乐、宣泄情感，已经成为网民的生活时尚和趋势。网络新媒体与传统媒体有着截然的区别，它既可以将各种信息迅捷、直接的传送到个人，也可以将个人的想法、言行传输出去。由于缺少“把关人“，这些数以万计的网络信息中充斥着大量虚假、低俗、片面、偏激及西方普世价值观的内容。而这一切又极易对网民思维观念形成负面影响。因而，加强网民的媒介素养教育，培养网民的理性思维意识是提升公众参与公共决策质量的重要保障。

加强网民的媒介素养教育，首先要培养网民的理性思维意识，即引导网民辩证地看待网络言论。其次，要教育网民树立正确的网络自由观。自由表达是每一位公民的权力，可是这一权力是相对的，网民行使个人的表达权时，不能损害其他人的表达权，即在公共决策讨论中，不能对持不同观点的一方进行人身攻击，更不能以网络舆论进行“媒体审判”。

需要指出的是，加强网民的媒介素养教育，不应局限于普通网民，也应该包括各级政府中的公务人员。新媒体作为一种新的传播技术和工具，需要通过学习来了解其传播规律，掌握其使用方法。加强公务人员的新媒介素养，扫除传播技术障碍，已成为影响公共决策效果的一块短板

（三）媒体：净化传播环境，确保“言路畅通”

目前我国网络传播环境堪忧，一些新闻网站为追求经济利益而抛弃应承担的社会责任，为吸引网民的点击率、谋取单位私利，或采取断章取义的方式将问题“焦点”化，或违背新闻真实性而故意造谣、传谣，刊发、播出一些未经核实或道听途说的信息，误导公众、危害社会。西方国家更是利用其掌握的网络话语霸权，对我国网民思想文化和意识形态渗透的步伐进一步加快、力度进一步加大、方式更加多样化、行为更加隐蔽化，网络已成为意识形态领域斗争的主阵地。如西方媒体利用“郭美美炫富事件”恶意攻击中国的慈善救援制度就是典型案例。因而，净化网络传播环境已成为政府当前亟待解决的一个公共问题。要建立网络追责制度，对造谣、传谣、恶意炒作的网民要责令其消除影响，并依法追究法律责任；同时也应追究发布平台的责任，限期整改，并及时向网民通报、澄清事实；对恶意攻击、煽动网民的网络大V不仅要禁言，还要销号。进一步疏浚网络问政渠道和扩展互动平台，清理政府“僵尸网站”，开设官方微博、微信，打造“网上问计”、“政策问吧”等交流平台，运用网上民意调查、网民投票等方式，促进公共决策的民主化进程。

（四）专家：成立学术共同体，规范专家评议机制

耶鲁大学法学家罗伯特·波斯特认为，允许大众说话，是让民主可以运转起来，解决的是民主正当的问题；而让专业的声音表达出来，是为了让民主更有效率地运转起来，解决的是民主胜任的问题。公共政策讨论中，这两个维度都不可或缺。[11]让专业的“声音”表达出来，唯一的方式就是让学者在公共决策讨论中发出自己的声音，这种“声音”不应从利益角度出发，而是基于专业知识。然而，公共决策过程中，学者往往被冠以行政职务头衔，如院长、所长、主任等等，这就将专业表达和利益诉求混杂在一起，而这正是网民质疑“砖家”的主要原因所在。因而对于学者来说，首先，他应独立于政府，是专业知识与科学的代表，同时也要防止“跨界”学者出现；其次，基于专业知识的表达，是应该能揭示公共政策及其与之相关现象和因素之间的因果关系的科学论断；第三，为避免因学者的权威性影响公共决策的科学性，应由相同或相近专业的学者组成学术共同体，以评价、解决决策过程中的专家争议。

网络时代没有网民参与的公共决策，其正当性无疑会受到社会的质疑，甚至是公众的抵触，而规避网民强制介入公共决策，不仅需要培养网民的理性思维意识，也需要政府建立合理有效的公众参与型公共决策机制，以及学者“求真”的专业表达。

注释：

[1][3]张淑华.新媒体语境下政策传播的风险及其应对[J].当代传播，2014（5）.

[2]刘雪明、沈志军.公共政策的传播机制[J].南通大学学报（社会科学版），2011（2）.

[4]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999：186.

[5]姚凡.太原网络约车将迎来发展“春天”[N].山西经济日报，2015-11-30.

[6]顾啸涛.交通部官媒回应“新政违背互联网精神”：网约车依然是出租车[Z].澎湃新闻网，2015-10-23.

[7]袁国礼、钱卫华.闯黄灯行为以教育为主，暂不处罚.http：//auto.qq.com/a/20130107/00043.htm.

[8]潘庸鲁.网络民意对刑事审判的影响[J].国家检察官学院学报，2012（2）.

[9]这些年，有关PX项目的那些争议[Z].http：// politics.caijing.com.cn/20150407/3856060.shtml.

[10]蒋俊明.利益协调视域下公众参与型公共政策机制建构[J].政治学研究，2013（2）.

[11]王昀.学者该如何参与公共政策讨论：一个经济学者的视角[Z]. http：//culture.ifeng.com/a/20151110/ 46183904_0.shtml.