武思琛雪

广西师范大学，广西　桂林　541004



农村基层自治的探索与思考
——“一组两会”制度为例

武思琛雪

广西师范大学，广西桂林541004

摘要：本文是基于对群众探索的农村基层自治的“一组两会”的新模式进行调研以及分析，发现对这种模式的优势以及存在的问题，对于问题提出了自己的建议。

关键词：基层治理；一组两会

一、农村基层自治的探索

“上面千条线，下面一根针”一个国家的治理，根本立足点在基层。基层治理法治化是国家治理体系与治理能力的体现，更是我国依法治国目标实现的基础，其发展水平的高低关乎中国特色社会主义法治梦是否能够实现。中国农村的家族观念较强，农村很多都以宗族、家族形式分散居住，许多村民不能真正参与、了解到本村的相关事宜。这样不仅不利于村民本身参与，而且使村委会的管理工作未能得到有效进行。2010年a市c区的在村党支部的带领下，其下属屯成立理事会和户主会，实现了村民真正参与、村民真正决定、村民真正实施，极大的方便了村委会的管理。2011年市领导来基层开展工作，发现并将其总结提升为“一组两会”制度。“一组两会”制度是农村基层自治的创新，有利于优化乡村治理，体现了民主协商和科学化、制度化、规范化的要求，效果上强化了党的领导和村民自治的有机统一。因此，市委组织部也下发了《指导意见》决定推广。根据《指导意见》“一组两会”协商自治制度，是以自然屯(村民小组、生产队)为基本单元开展的民主协商、互助自治制度、是加强农村基层组织建设的创新实践。从组织架构上来讲，就是“党小组+户主会+理事会”；从运行机制上讲，就是党小组引领，户主会决议，理事会执行。

(一)“党小组”的简介及实际运行情况分析

党小组发挥综合提议作用。党小组组织党员广泛听取和征集群众的意见和诉求，提出年度或一个时期的工作重点、村级重大事务、一事一议专项工作，确定议题，提交户主会决议。党小组成员由自然屯(村民小组、生产队)党员组成，在“一组两会”中发挥领导引领作用。党小组会是党小组活动的主要形式之一，是党员组织生活的重要组成部分。党小组会一般每月召开一次，如有特殊情况和任务，可增加次数或推迟召开。会议要发扬民主，主持人要引导大家围绕议题进行充分讨论，做到畅所欲言。党小组设组长一名，可由自然屯(村民小组、生产队)党员协商推选产生，也可由村党组织指定。党员实施汇报制度，党员必须每月向党小组汇报工作、学习等情况，党小组每季度向党支部汇报工作开展情况。已成立党支部的自然屯(村民小组、生产队)，结合实际以支部形式开展工作；不够条件成立党支部或党小组，以及还没有党员的自然屯(村民小组、生产队)，结合实际以支部形式开展工作；不够条件成立党支部或党小组，以及还没有党员的自然屯(村民小组、生产队)，可通过选派党员干部、挂靠等方式组建党小组开展工作。

c区(镇)下属屯的党小组会从2013年10月1日到2015年1月记录在案的党小组会仅6次。g村总党支部14个屯有4个分支部，积极分子、发展对象、预备党员、党员目前一共121人。正式党员107人，预备党员3人，发展对象6人，积极分子5人。其中29岁以下的约占21.48%，30至39岁的约占17.35%，40岁至49岁占7.44%，50岁以上的老人约占53.35%。(图1-1)

图1-1

(二)“户主会”的简介及实际运行情况分析

户主会在“一组两会”协商自治制度中是中枢和要害。根据党小组确定的工作重点和多数村民的提议，由户主会会长召集户主会(代表)会议对涉及自然屯(村民小组、生产队)重大事项和村民利益的事项，对其进行协商决议并监督执行情况。经过户主会表决的本屯公共有事务是民意的表达，体现了民主决策、民主管理和民主监督的原则，在一定程度上实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务。户主会由自然屯(村民小组、生产队)全体户主组成；农户较多或居住分散的自然屯(村民小组、生产队)，可设户主代表会议，户主代表会议由户主代表组成，户主代表可按户推选，也可按房族推选，具体推选办法根据当地习惯由群众商定。

a市c区(镇)下属屯从2013年到2015年一共召开12次户主会。a市c区(镇)g村的户主会的主要成员，是以前生产大队的队长(“文化大革命”历史遗留下来)，这些队长经过提名，投票成为户主会成员。户主会一般设会长1名，由户主会或户主代表会议协商推选产生，负责召集召开户主会议或户主代表会议，如群众认为有需要也可通过协商推选办法产生副会长若干名。本届的户主会的会长提请户主会，再由户主会产生下一届会长。实际会议内容分布如图1-2。

图1-2

(三)“理事会”的简介及实际运行情况分析

理事会是“一组两会”中执行实施机构，对户主会负责，向户主会报告工作。理事会根据户主会议决的事项，制定具体的实施方案，执行户主会的决议、决定，并接受党小组和户主会的监督。根据理事会工作制度的具体规定。a市c区(镇)下属屯从2013年到2015年一共召开七次理事会，地点均在理事长屋。实际会议内容分布如图1-3。

图1-3

(四)“村民民主评议会”的简介及实际运行情况分析

村民民主评议是对参与屯级“一组两会”协商自治机制成员管理和监督的有效形式，通过村民监督“一组两会”的权力，实现在阳光下运行权行。这一评议制度大多少村民对此并不知晓，而且查阅相关记录也并没有发现记录在案的评议过程和结果。

二、“探索”中取得的成效与存在的问题

(一)“一组两会”制度的取得的成效

1.“一组两会”制度完善了基层管理工作的协调统一，进而促进和谐农村的稳定建设。基层管理涉及经济、政治、社会和文化方面等各种事务，需要在各种利益冲突之间找到一个平衡点。屯级“一组两会”协商自治制度作为对基层群众自治制度的完善，在独具特色和创新性的同时，更能够在具体实践中细化基层管理的内容，将一部分村级事务分流到屯级，从而缓解了村干部的工作压力。村民委会由主任、副主任、文书、民兵营长、妇女主任5人组成，村民委员会对于新型农村合作医疗、计划生育、申请低保、新型社会养老等各项事宜都要进行管理或者办理，从上述所列事项看出村委会工作量大、涉及面广，而人员仅仅5人，这么多项事务完全交由5个人处理和办理，办事效率和质量不尽如人意。将事务分下到每个屯的“一组两会”，方便了村委会第一时间了解真实情况信息，及时排查调解矛盾纠纷，对于办理村务的质量和效率大大提升。

2.“一组两会”制度能够增加村民对上级所作决定认同感的同时，也方便村民生产生活，保障村民的合法权益。中国的村屯以一个姓为主，是宗族、家族形式居住。费孝通先生说：“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态的生活是终老是乡。假如在一个村子里的人都是这样的话在人和人的关系上也就发生了一种特色，每个孩子都是在人家眼中看着长大的，在孩子眼里周围的人也是从小就看惯的。这是一个人‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会。”[1]传统型熟人社会存在着一种自成体系的解纷机制，这种解纷机制是在建立在各个成员共同的认知和信仰的基础之上，因而在具有很强的自治性的同时具有很强的说服力。“一组两会”制度的设立不仅符合当前村民解纷的心理，更能够在纠纷出现的第一时间予以解决，在很大程度上节省成本，提高解纷效率，方便村民的生产生活。由于“一组两会”制度是村民内部的成员组成的，因此在”低头不见抬头见”的熟人社会中，这种解纷方式很有说服力和执行力。此外，“一组两会”的成员由于在“熟人社会”中身份的限制使得其处理问题时往往会坚持公平原则，在一定程度上保障群众了的权益合法。

3.“一组两会”制度不仅健全了基层民主自治制度，引导村民参与到决策中，增强互助的积极性，而且在一定程度上推动了基层民主自治的法治化。党小组在广泛听取和征集群众的意见和诉求后，由户主会会长召集户主会(代表)会议对涉及自然屯(村民小组、生产队)重大事项和村民利益的事项进行协商决议，通过后由理事会执行，并由户主会监督执行情况，户主会议通过的事项和理事会执行的结果还要在屯的公共场所公开。以屯务公开的形式尊重村民的民主权利，落实村民自我管理、自我教育、自我服务，凡涉及村民自己切身利益的事情；如计划生育基建、中的发包和招标情况、宅基地使用审批、土地征用补偿及分配国家补贴资助、低保、优抚、救灾、救济款物发放；反映最强烈的热点问题，也就是村民普遍关心的热点、难点问题处理情况；村里的各项重大决策；如发展规划和年度工作目标、为民办实事项目屯内“一事一议”筹资筹劳情况、村干部民主评议的结果情况，都会在户主会上宣读或者在公开栏内公开。屯务公开化、透明化了增强村民对于决定、决议的理解，从而促使村民按决定、决议办事。“一组两会”制度诞生后，相应的党小组会制度和党小组议事制度；户主会议决制度；理事会工作制度村民民主评议制度、屯务公开制度一并产生，促使“一组两会”权利的正确行使，促进成员按照规定行事，有利于基层民主自治的法治化从而维护村民的利益。

4.“一组两会”制度的优势还体现在巩固乡村基础设施建设、存进乡村市场经济的发展，有助于彻底打破城乡二元化结构。规则具有确定性和指引性，它能够指导村民按照预期的目的实施行为。在“清洁乡村”的建设中，通过走访发现大多数屯的村民有养鸡、鸭等家畜的习惯，以前粪便随处可见，村民生活环境饱受“脏、乱、差”困扰。依托“一组两会”，每个屯制定了村规民约、门前三包、村庄保洁等项制度，聘请保洁员2人，村民交相应的清洁费，特困户、五保户可以免交。保洁员每天负责上门收集、清运垃圾，实行全天候保洁。而今屯里焕发新颜，水泥道路四通八达，楼房的外墙也进行了统一包装，一盏盏路灯矗立在房前路旁，十分美观气派。居住环境的改善，不仅是为村民创造良好的生产生活环境，也让基层屯以更加洁净、更加优美、更加和谐、更加自信的形象展现在游客、投资商面前，在促进当地旅游业的发展，带动经济的同时也进一步加快美丽乡村的建设。

(二)“一组两会”制度存在的问题

“一组两会”制度有效调动了党员、村民的积极性，大大提高了村级事务的议事效率，促进了村屯由第一产业向第三产业的转变，促进了经济发展、完善了乡村基础设施建设，推进了基层治理法治化建设。通过“一组两会”协商自治制度的逐步落实已经起到了一定的作用，但是还有需要完善的地方。

1.“一组两会”成员的待遇以及继任、退休制度没有明确规定。一组两会虽说是自治组织，但是起主要成员所做工作在对本屯的建设起到了不可或却的作用。其成员开会时虽说在晚上，并没有耽误白天农作时间，但是其本屯的相关事项不仅仅是开会能够解决的还需要花费其额外的财力以及时间。所以，“一组两会”成员现在很多都是义务劳动，有些屯工作做得不错的，村里有时会在年终的时候发个红包以资鼓励。“一组两会”主要成员继任、退休制度没有明确规定，理论上是只要自己认为还有能力，群众没有不满，可以一直当下去。我们在调研过程中碰到了其成员突发死亡的事件，并没有相应的应急规定。

2.党小组相对于两会来说发挥的作用相对于较小。党小组会现场开会次数有限，根本达不到一月一次。c区(镇)下属屯的党小组会从2013年10月1日到2015年1月记录在案的党小组会仅6次。有些党员的年龄有些实在太大，不方便出席党小组会，而有些虽说是青壮年，却又是家庭的劳动主力，有农活缠身抽不出身。党小组会质量不高。基层党员忙于生计，学习、汇报、批评与自我批评，很多是通过电话的形式开展，许多都是长话短说，讨论、学习的效果欠佳。6次全部是讨论本屯的重要事项，学习文件和传达决议、党员汇报、根据上级布置的讨论无记录在案。这对于党员提高自身水平和素质是不利的。另外，从图1-1党员50岁以上的老人所占比例超过半数，党员人口老龄化由此可见。

3.户主会和理事会分工不明确；户主会有时候过分听从政府而没有充分听取民声。由于a市c区(镇)有的下属屯正在搞生态旅游、农业旅游，这一点集中体现在集体土地的承包问题上。一个问题往往是户主会上讨论理事会上也讨论。进一步体现在户主会议决制度的具体规定户主会议决内容：“集体土地开发、承包、租赁、流转、以及费用的收缴和使用”与理事会工作制度具体规定中的“开发利用集体资源和资产，引导村民创业致富，做好村民的低保评定、土地流转、征地拆迁”也进一步说明了两会分工不明确。

户主会有时候并不能充分听取民声。当地政府想发展下属屯的生态旅游、农业旅游，带动当地经济迅速增长、农民收入提高。通过访谈我们了解到，政府牵头引进X公司，起初农民认为土地承包价格不合适，(种粮食的年收入比承包价格高)他们不愿意将土地租出去。经过户主会、理事会劝说后才同意，而且每位村民还都签署了同意意见，同意将自己的土地出租，但是X公司并没有在相应的合同上签字，但是却实际上使用了农民的土地。

4.监督机制未能有效实行。村民民主评议是对其成员管理和监督机制，而这一评议制度大多数村民对此并不知晓，而且查阅相关记录也并没有发现记录在案的评议过程和结果，也就是说监督机制的实施情况不佳。另外，在村民民主评议具体规定所列“村民代表”的身份规定不恰当，如何产生村民代表？还是只要是村民就可以做代表？那么评议的是党小组成员、户主会会长、副会长，理事会全体成员，相关家属是否要进行回避？并没有相应的规定。

三、完善农村基层自治的思考

第一，优化党小组成员结构和充分发挥好基层党组织在协商民主中的领导作用。没有党员的屯要注意重点发展培养对象，屯里年龄大的党小组也要有意识的培养年轻人，为基层党组织注入年轻的新的活力；适当增加党小组会现场开会次数；党员通过高质量的党小组会学习、汇报、批评与自我批评，提高自身素质，发挥好党员模范先锋带头作用；只有这样才能实现党小组在议事方面的领导、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以及在协商自治中的政治引领作用，确保“一组两会”协商自治制度始终沿着正确的方向发展。

第二，坚持群众路线，一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去。户主会是“一组两会”协商自治制度的中枢，户主会要充分听取民声，并将村民的意见向村“两委、乡镇政府反应，不能过分听从政府，应该做到充分相信群众，依靠群众，发动群众；充分发挥群众的主体作用，让群众欢迎、让群众受益、让群众满意。

第三、坚持依法规和制度办事。1.要遵循党的路线方针政策和国家法律法规。就调研地来说，与开发商合作的承包土地项目应该尽快督促开发商签订合同，如果开发商不同意，应该与上级协商尽快更换开发商。2.要坚持和完善“一组两会”协商自治制度的议事和会议制度以及退休继任制度和民主监督制度。通过户主会议决制度和理事会工作制度的进一步细化规定，从而将户主会和理事会分工明确。户主会、理事会应该有退休年龄，不能年纪太大，而且应该给与适当的待遇。村民民主评议是对“一组两会”成员管理和监督的有效形式，实行村民民主评议，既有利于改进“一组两会”成员的工作，也有利于激发村民关心屯务屯事。村民民主评议与党小组、户主会、理事会一样应该要有自己的会议记录本，笔者认为村民民主评议与村两委选举换届一起进行，由村干部主持，统计结果，这样可以避免选出的村民代表很多是“一组两会”成员的家属，一定程度上避免了自己当自己法官的尴尬，也节约了成本。

第四，坚持分类指导、简便易行。要根据不同类型村屯、不同议事习俗、不同文化习惯的特点，分类指导，因地制宜、稳步推进；要根据农村的实际，切实可行、符合民需，在方法上要易于接受、喜闻乐见，让群众容易接受、方便运用。不同屯的不同情况，需要本屯的“一组两会”结合自身情况解决问题。

[参考文献]

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012.

中图分类号：D923

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0030-04

作者简介：武思琛雪(1993-)，女，汉族，湖南怀化人，广西师范大学，宪法与行政法专业硕士研究生。

*广西民族法与区域治理研究协同创新中心经费资助发表。