周劲 付保宗

近一段时间以来，国内钢铁产品价格上涨较快，市场回暖带动钢企利润回升，部分停产的钢铁企业加速复产，给去产能和行业健康发展带来挑战。

一、钢价上涨刺激钢企复产和增产

自2015年年底以来，在下游需求带动下，国内钢铁产品价格开启一轮上涨行情。尽管近期有所下跌，但截至2016年5月5日，上海20mm螺纹钢和5.75mm热轧钢材价格分别比年初上涨47.1%和50.0%。钢价回升带动钢材库存下降和产量上升。截至2016年4月29日，钢材社会库存为908.1万吨，同比下降38.0%。高炉开工率回升至78.9%，相较3月初累计上升5个百分点。根据相关调查，4月份和钢铁企业五大钢材品种日均产量上升10.2万吨，实际产能利用率月环比上升4.6%； 5月份五大钢材品种计划产能利用率继续上升1.3%，钢厂计划日均产量上升3.0万吨。

分品种来看，与基础设施和房地产投资密切相关的建筑钢材增产最为明显，5月份螺纹钢和线材日均产量分别增加1.8和1.5万吨；而其它产品如热轧板卷、冷轧板卷产品则分别下降0.3万吨和0.2万吨。可见，投资扩张是拉动此轮钢市回暖的主导力量。分区域看，产量普遍呈上升状态。其中，西北、西南地区增产力度最大，5月份计划产量相比4月份实际产量分别增长19.3%和7.7%。

市场回暖带动钢企利润回升，导致部分停产的钢铁企业加速复产。例如，停产5个月的河北唐山松汀钢铁厂重新点火，天铁集团、唐山港陆等也全面复产，经过重组的山西海鑫钢铁也正积极筹备复产等。据报道，去年关闭的5000—6000万吨产能中，现已恢复生产的超过4000万吨。

二、钢企复产给去产能和行业健康发展带来挑战

虽然近期钢市回暖在一定程度上缓解了钢铁行业经营困境，但大量低效产能的复产给“去产能”带来挑战。

钢市回暖削弱了企业去产能的意愿。在经历了较长时期的钢铁市场低迷之后，市场机制的倒逼效应正在显现，部分企业由于经营困难已经停产或主动削减产能。在国家统一部署下，各地去产能工作也紧锣密鼓开展，政府采取了总量分解、标准倒逼、资金支持等一系列举措，力求逐步削减钢铁产能并取得一定进展。而近期钢市回暖使部分已经停产或即将停产的企业再次燃起了希望，不仅去产能意愿有所削弱，甚至越来越多的企业开始加入复产或增产行列，如果趋势延续可能会对去产能措施形成很大的抵消作用。如果复产、扩产节奏加快，需求改善的边际效应将趋于减弱，市场供需矛盾可能再次加剧，将可能再次将行业拖入效益低迷的泥潭。

不当的行政干预可能制约行业转型升级。在去产能过程中，为完成总量控制目标，一些地方政府不得不采取任务摊派等带有行政色彩的手段，在复产冲动增大的背景下，企业对去产能产生更大抵触情绪，市场矛盾可能被转化为社会矛盾。并且，由于去产能政策标准和执行力度在区域间和企业间存在一定差异，一些敢于突破政策控制的企业可能实现扩张，而一些严格遵守政策的企业可能受到约束而错失市场机遇，这不仅会挫伤企业“遵纪守法”积极性，也会产生“劣胜优汰”的逆向选择效果。

国内钢市回暖的可持续性还有待观察。房地产与基建投资回升并不具备较长的持续性，三四线城市房地产投资约占房地产整体投资的70%，仍然处于去库存过程中。近期钢材价格短期涨幅过快过大，未来由于房地产市场调控和货币政策变化，经济增长仍然面临回落风险，钢材价格可能出现大幅波动。国际市场来看，今年钢材出口增加导致遭遇了比往年更为强烈的国际贸易摩擦。今年1—4 月份，其他国家和地区对我国钢材产品发起了一共15 项贸易救济调查，去年同期只有8起，接近于翻倍增长。贸易摩擦加剧会对钢材出口形成抑制，届时国内钢铁行业产能过剩矛盾将更进一步激化。

三、政策建议

钢铁行业是市场化程度较高的行业，价格涨跌及由此带来的企业增减产应属正常现象。而由于体制机制约束和政策制约，市场不能自动出清和行业外部性无法内部化的情况也客观存在。为此，需要从维护有效的市场机制和消除外部性等方面出发，进一步理清去产能思路。提出以下建议：

一是弱化总量指標控制手段，强化环保、安全等标准倒逼机制。去产能需尽量规避计划和行政性任务摊派手段，尤其是慎重运用通过设备规模标准对过剩产能强行拆除设备的做法。同时，强化运用环保、能耗、安全等社会外部性准入门槛，倒逼过剩产能退出市场。从节约能源资源、强化环境保护、社会安全等角度出发，科学设定节能、环保、质量等功能性监管标准，通过征收排污费等方式将外部效应内部化，让企业根据自身成本收益状况自主决定产能去留。

二是妥善处理职工安置、债务处置等问题，守住底线不放松。科学测算资金需求，多方筹集资金支持企业清理无力支付的职工欠薪、安置下岗人员、奖励按期或提前退出的企业、补助因产能退出而造成财政困难和社保有缺口的地方政府。加快社保体系建设，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移。完善下岗失业人员就业扶持政策体系。健全企业退出的金融支持体系，建立企业坏帐退出通道，降低退出企业过度负债的债务风险。改善支持企业退出的资本市场体系，建立畅通的资产形态转换与资产流动机制。

三是完善破产相关法律法规体系，加快破产处置程序。逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质。强化对破产重整启动的司法审查，确定关联企业合并破产规则，保障实质公平。保障破产案件审理的司法力量，建立健全失信惩戒机制。

四是改进产能等方面的信息统计工作，加强重点产业监测和信息公开。加强重点产业建设项目信息公开和服务，与环保、金融、国土等相关信息系统互联互通，形成协同监管机制。同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。加强市场信息预警与引导。

（作者单位：国家发展改革委产业所）