■刘 晶/文

对省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的思考

■刘 晶/文

自改革开放以来，环境保护一直是党中央和政府密切关注的问题，尤其是最近几年，我国正处于转型升级的关键时期和攻坚时期，环境问题更是改革期间绕不开的重要问题。习总书记也一再强调环境保护的重要性，提出了“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论。但是近些年我国环境保护成效甚微，其中一个重要原因是环保部门归属地方政府部门管辖，治理权限受限。为此，党和国家政府决定进行环保改革，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。相关专家表示环保监测监察执法垂直管理能在有效规避地方政府不正当干预外，还能加强环保工作的垂直监管，提高环保监管效率。这一制度的实行，是环保工作方面的巨大突破和改革。但是环保效率低下的问题由来已久，而且省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度也处于试点阶段，在推行过程中仍旧存在诸多问题。

一、省以下环保机构监测监察执法垂直管理释义与优点

（一）省以下环保机构监测监察执法垂直管理定义

十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。这一制度的实质是市县环保部门下属环保监测监察机构归属省级环保部门下的环保监测部门直接管理，且市县环保监测监察机构人员和经费也由省级财政负责拨付。地市级环保局处于省级环保部门以及地方政府共同领导下，而县级环保局则只是地市级环保部门的派出机构。

环保问题一直是我国经济社会发展过程中始终绕不开的重大问题，环保体制改革早已迫在眉睫，省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制就是在全国民众的呼声中产生的，该制度能够有效增强环保监管的统一性和权威性，是环境质量改善的体制保障。

1.有利于提高政府监管效能

一直以来，我国环保管理体制就以区域性和分散性为特点，环保机构的设置、人员以及经费均由地方政府负责。该制度的实行易导致地方保护主义，不利于对当地政府和相关部门的监管，也不利于统筹跨区域、跨流域的环境问题。省以下环保垂直执法制度有利于提高政府监管效能，有利于调整地方与环境相关利益冲突，实现政治经济发展与环境保护协调统一。

2.有利于构建和完善环境保护市场机制

发展不仅仅是指GDP，发展的产品也不局限于市场上的寻常物品，还包括空气、水源等生态产品。环境治理或者说生态产品，从经济学角度来看，是属于公共物品的范畴，需要依靠政府来主导或者引导，但是也不能忽视构建运用经济杠杆的市场体系的作用。环保监测监察执法垂直管理的实行有利于构建统一公正科学的环境信息评价体系和监测监察体系，能够实现环保市场机制更加有效地运作。

3.有利于深化环保管理体制改革

企业是我国经济发展的主体，也是环境污染的主体，而企业排放许可制作为我国环境保护中的基础性制度，在执行过程中一直存在巨大的困难和局限。这也就是当前我国经济发展与环境保护巨大矛盾的关键所在。针对环保工作处于瓶颈期，十八届五中全会提出省以下环保监测监察执法垂直管理，同时建立覆盖所有固定污染源企业排放许可制的改革，两种体制的改革密切相关。

李霞也不纠缠，不动声色地说，您说得很有道理，既然是自由竞争，那就好，我们会改进不足，在人才市场上争得一席之地。

4.有利于调动环保参与的公众积极性

随着生活水平的提升，社会大众更加注重的不再是生活温饱，而是生活品质的提高，其中对环境质量改善的需求尤其旺盛和高涨。环保机构监测监察执法垂直管理制度的推行将在很大程度上改善公众对政府部门“互帮互助”式的老旧的执政模式的看法，增加了环境保护工作的透明度，同时建立健全社会参与及监督制度，保证广大群众有效参与环保。

二、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度存在的问题及原因分析

（一）环境质量责任难落实

县级环保部门以地市级环保部门派出机构的形式实行环保监测监察执法垂直管理之后，意味着地方政府要在负责环保具体工作的同时，环保职能责任无法有效落实，从而导致政府在环境质量责任的落实方面存在缺位。

（二）环境保护统一监管难

旧的环保制度下，地方政府本就存在明显的人员编制不足、机构力量薄弱等问题，实行环保垂直管理后，县级环保机构只是地市级环保机构的派出机构，隶属地市一级管理，换而言之就是地市级环保部门对本行政区域内的环保工作实施统一监管，这在很大程度上进一步增加了环境保护统一监管的难度，需要重新定位环保局行政职责范围，同时制定详细的各级政府的环保职责。

（三）环境保护工作联动难

环保工作的顺利完成需要各个不同部门的协调配合。省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度实行后，基层环保部门拥有了环保执法权，但是环保过程中的强制执法权仍在公安、司法等部门。这种情况下环保部门与其他部门协同调节机制难以实现，而且县级基层环保部门只是地市级环保部门的派出机构，在体制上脱离地方政府及其他部门，难以形成环保联动机制。

（四）环保人员编制难

当前我国正在实行精简政府机构阶段，环保监测监察执法垂直管理实行后，基层环保机构人员如果划归公务员编制，这与当前精兵简政的改革方向相悖。如果将基层环保人员划为事业编制人员，其执法能力将受到限制，因为基层环保机构人员的执法权限只是来源于地市级环保机构的委托。

（五）环境保护工作任务重

实行环保机构监测监察执法垂直管理后，县级基层环保机构除去监测监察执法权归属省一级环保部门之外，还需要承担具体环保工作，如信访投诉处理、减排监测、环保协调等。如果这些工作全部划归基层环保部门负责，一方面会分散环保机构的工作重心，另一方面也会造成大量行政协调工作的涌现。更有甚者，在环保工作上其他部门推卸责任，责任机制无法落实。

（六）环境保护资金投入难

当前各级政府已经在环境治理和保护方面投入大量的经费和精力，实行监测监察执法垂直管理之后，相关费用和管理权收归省市统一管理，这将在一定程度上影响地方政府环境治理和保护的积极性，而垂直管理也使省市一级财政面临巨大的现实压力。

三、完善省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建议

（一）稳步有序开展改革工作

省以下环保监测监察执法垂直管理制度的推行的目的，在于更好地落实地方政府的环境保护责任。生态环境保护需要各级政府共同努力，分级管理。环保机构行政垂直管理是西方发达国家的积极经验，也是中国环保机制改革的目标，但当前中国社会现状，还不具备实行行政机构垂直管理的法律、社会条件。改革需要循序渐进，不能矫枉过正，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的实行是环保机构行政垂直管理最终实现的过渡阶段，是为以后更好地实现行政垂直管理积累经验。

（二）增加地方环保机构人员编制

当前基层环保机构人员数量众多，但总体人员规模还存在空缺，有效的解决方法是解决环保机构的设置和环保人员的编制。同时可以在设立乡镇一级生态环境保护站，延伸环保网络，实现环境监管的全覆盖。

（三）建立健全各部门协调统一监管机制

建立统一科学合理的环保制度，以确保地市级政府对本地区环境质量的监管落到实处，县级以上环保部门对本行政区域内环保工作统一监管落到实处。可以考虑成立新的专门环保附属机构，从而弥补当前工作的空缺。上级政府应该将环保工作划分成不同的任务块，分别由不同的小组负责，工作重心放在污染治理、市场调节、责任考核等方面，通过顶层设计、制度完善等方式，推动环保工作的顺利进行。

（四）建立区域统一执法机构

我国幅员辽阔，环保工作也因地区的不同具有明显的区域性和特殊性。针对这些差异性，需要建立以流域、地区为基础的区域统一执法机构并形成长效机制。

（作者单位：中共浙江省委党校）