■董嘉明 范 玲 吴洁珍 何 恒 丁哲澜/文

环境污染第三方治理的“浙江案例”

■董嘉明 范 玲 吴洁珍 何 恒 丁哲澜/文

长期以来，我国一直遵循“污染者负担”的原则，制定环境污染治理的体制机制，由此形成了环境污染治理仅仅是企业自身和地方政府的内化责任和固有负担的普遍认识，结果造成：一方面，企业出于降低自身经营成本的经济利益考虑，治污的积极性不高和自觉性不强，委托第三方治理的动力更是不足；另一方面，政府负责的市政环保设施投融资建设和运营体制单一，社会资本难以介入，环境污染治理难以成为一种普遍意义上的市场化、专业化、产业化的投资经营活动。

党的十八届三中全会《决定》，以及党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）均提出，要推进和支持环境污染第三方治理。2014年12月，国务院办公厅出台《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号，以下简称：国办69号文），明确了第三方治理的总体要求、改革路径和支持政策。第三方治理改变了环境污染“谁污染、谁治理”的传统模式，是我国环境管理制度的重大创新。

近年来，各地积极探索环境污染第三方治理，成效明显：一是更多的社会资本进入环境治理市场，有助于促进环保产业的发展；二是引入第三方先进的技术和经验，有助于提高环境治理的效果；三是采用第三方运营服务，治污责任由排污方向第三方转移和集中，有利于政府环保监管。浙江省的环境污染第三方治理起步早、发展快，治理水平和成效走在全国前列。据有关方面不完全统计（2014年5月），浙江省企业污染治理设施专业化运营后的达标排放率可达70-80%以上，有的甚至可达90%以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了30-50%，运营成本节约了10-20%。其中一些好的做法和案例值得参考和借鉴。

一、工业园区是第三方治理的主战场

国办69号文将工业园区的环境污染治理作为第三方治理的重点领域。浙江拥有众多块状经济特色的工业园区，比如临海医化园区、富阳造纸园区、台州废旧金属拆解园区、绍兴滨海印染产业集聚区等，园区内生产企业的污水水质相近，合计规模较大，采用第三方集中处理模式后，经济效益和环境效益有了明显的提升。

【案例】：松阳县引进第三方治理工业园区不锈钢生产废水

松阳县工业园区的第三方治污始于2007年4月，在政府协调下，园区于当年6月与杭州中奇环境有限公司（以下简称：中奇公司）签订协议，将不锈钢酸洗废水集中处理中心正式委托其运营。委托其治污以来，废水处理中心日处理污水量从200吨扩容到目前的1600吨，处理后的水质达到了国家规定的一级排放标准。现已建成不锈钢废水处理中心三座，总投资3200余万元，综合设计处理能力2800吨/天，目前主要服务于松阳县工业园区约50余家不锈钢企业。各废水处理中心均由中奇公司托管运行，废水经稳妥的“二曝三沉”工艺处理达到《污水综合排放标准》GB8978一级标准，纳入城市污水处理管网。

除了污水处理以外，在县政府的大力支持下，中奇公司自主设计、投资建设了三条湿法冶炼生产线，总投资约2100余万元，设计能力4万吨/年，主要用于不锈钢废水处理污泥的综合利用，实现了污泥铬镍综合回收，资源化利用。另外，该公司投资4500多万元建设“综合利用工业固废年产6000万块新型环保墙体材料项目”，协同无害化处置不锈钢污泥。项目计划于2016年9月投入使用，设计污泥处置能力4万吨/年。

松阳县不锈钢行业污染治理以“政府牵头、企业投资、托管运营”第三方治理的模式进行，集不锈钢行业废水达标处理、资源（铬镍）综合回收、污泥无害化处置等于一体，为园区企业搭建了科学的、可靠的公共服务平台，提高了企业竞争力，同时也为行业的可持续发展以及生态产业建设奠定了基础，实现了“绿色治污、资源循环利用”的目的。采用第三方治污，一方面集中治污使不锈钢企业废水排放口由50个压缩为2个，更容易监管。另一方面，降低了治污成本。按每家企业建设废水处理设施需80万元计算，集中的第三方治理与分散治理相比，节约近2000万元；按每家企业建废水处理设施需占地300平方米计算，集中处理与分散治理相比，节约了1万余平方米用地。

二、PPP模式是环境公共设施第三方治理的有效形式

浙江省提出，要持续推进环境治理和生态保护，深化“五水共治”，实现县城和城市建成区污水全收集、全处理、全达标。要实现这一目标，光靠财政资金无能为力。在当前财政收入增长减缓、环境保护压力日益加大的情况下，采用PPP模式，放开环境治理市场，引进社会资本，让专业人做专业的事，不仅可以减轻政府的财政负担，而且还可以取得最佳的环境治理效果。

【案例】：诸暨市签下PPP模式首单破解治污水资金难题

诸暨市域目前有8座接近满负荷运行的污水处理厂，上马建设新的污水处理厂迫在眉睫。为有效破解资金难题，该市积极创新投融资机制，率先采用PPP模式，用4200万元财政资金撬动投资5.7亿元的浣东再生水厂项目，并成功签约落实。诸暨市的主要做法如下：一是拓宽融资渠道，吸引社会资本参与。推进民间资本进入社会领域试点，探索财政性资金通过资本金注入、贷款贴息、财政补贴等多种方式，引导社会资本参与公共服务和基础设施领域建设。将浣东再生水厂项目列入市政府首批融资项目，通过与北京碧水源科技股份有限公司多次洽谈，最终双方以PPP方式正式签约。二是集约高标建设，提升项目综合效能。浣东再生水厂项目建设坚持土地要素集约和水处理技术高标两个标准，注重向下要空间，采用全地下双层加盖方式建设项目，建设用地从设计初定的230亩减至60余亩。同时，在再生水处理技术标准上，严格采用“细格栅及沉砂池+厌氧水解池+A2/O生化池+膜+消毒”先进工艺，出厂水指标达到四类地表水标准，且水质稳定、受季节和气候影响小，可用于灌溉、养鱼、景观等用水，有效提高了水资源综合利用效益。三是坚持规范运作，确保实现合作共赢。再生水厂项目建设“周期长、投资省、回报慢”，实施中需要体现“共担风险、共享利润”。浣东再生水厂项目商定由碧水源和诸暨市政府按照7：3比例出资成立项目公司，采用现代法人治理结构保证项目顺利建设投运。项目公司负责投资、建设、运营与维护，在特许经营期内自行承担费用、责任和风险。政府方对项目工程进度、质量、出厂水水质、设施运营状况、服务质量进行监管，确保项目顺利投运和长效运营。

三、农村污水第三方治理需要投资运营模式创新

“五水共治”，治污先行。浙江省从2003年“千村示范万村整治”开始到现在，一直将农村污水治理作为环境保护的一项重要工作。然而，农村生活污水治理设施具有“量大、点散、面广、规模小、工艺多”的特点，暴露出建设标准滞后、处理水平低效、运营维护不畅等难题。如何让浙江广大农村保持山水依依、河塘清清？需要进行第三方治理的投资运营模式创新，即打破以项目为单位的分散运营模式，采取打捆方式引入第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。

【案例】：德清县域农村生活污水采用第三方治理

为更好完成对农村生活污水全面治理的目标，德清县在组织实施、建设管理、长效运维等方面进行积极尝试，通过在政府公共资源采购平台公开招标的方式，由浙江商达环保有限公司（以下简称“商达环保”）中标了县域农村生活污水治理设备采购及治理设施长效运维项目。作为智慧治水运营商，商达环保提供从规划设计，到投资建设、运营管理的第三方智慧治水综合服务，公司在小型化村镇污水领域富有特色，已累计为国内3000多个行政村及100余个乡镇提供污水治理服务。

德清县对县域农村污水治理进行统筹，实行“三统一”：一是统一规划设计及招标采购。即统一组织对全县农村污水处理工艺选择以及主要管材和设备的招标采购等进行规划。二是统一终端建设标准与施工。由第三方商达环保引进净化槽工艺技术，在确定污染指标和排放标准后，发挥第三方资金、技术、生产和管理优势，其污水终端设备统一由第三方采用工厂标准化生产的“一体化处理设备”，质量有保障，治理效果好，又节约资金。在分散的地区采用小型化的微动力处理设备，就地处理，就地排放，最大限度的节省管网的投资。三是统一运行管理。由政府购买服务的方式，统一委托专业第三方进行市场化的管理，把专业的事情交给专业的人去做，实现政府职能转变。

商达环保充分发挥专业优势，引入移动物联技术，建立农村污水远程移动监管平台进行远程集中管理，由现场管理转变为远程移动管理。并应用大数据进行统计分析，使得一人可以管理上百个站点，大大降低管理人员和管理费用。据统计，采用物联技术智能管理的模式可以减少人员90%，节省电耗30%，设备延长寿命3-5年。

四、资金支持是第三方治理的助推器

环境治理设施建设投资一般较大，专业化环境服务公司单独投资规模较大的污染治理设施往往力不从心，动辄上亿的投资对于一般的第三方治理企业压力不小。根据已建、在建污水厂的实际情况，吨水造价一般在1500-2000元之间，即建成一座日处理5万吨处理规模的城市污水厂，一次性投资费用约在0.75-1亿元；对于一个500吨/日处理规模的垃圾发电厂来说，投资约为2亿元。另外，中小型第三方治理企业的融资手段一般较为欠缺，没有发行股票、公司债券的资格，也缺少相应融资担保能力，较难从银行借款、租赁公司等渠道获取资金。尤其是需要提标改造和项目收购时，就碰到融资渠道不畅，遭遇较大的资金瓶颈。如何破解资金难题，为第三方治理插上腾飞的翅膀？浙江省银行业的做法值得借鉴。

【案例】：浙江银行业探索支持环境污染第三方治理

浙江银行业积极支持环境污染第三方治理，在金融创新和金融服务等方面进行有益探索：一是探索新型担保方式。针对第三方治污企业拥有未来收益权的情况较为普遍的特点，探索以收益权质押发放贷款。如建设银行绍兴分行发放第三方治污企业应收账款质押贷款2000万元，浦发银行义乌支行以政府污泥处置补贴为质押向义乌市利保固废处置有限公司发放贷款2000万元。二是推出专属信贷产品。针对从事环保技术转让、咨询、“三废”原料供应、洗涤等业务的环保服务公司推出专门贷款产品。如东阳农商行推出“阳光·环保贷”向浙江省东阳市环保科技有限公司发放贷款840万元，用于支持该企业为当地印花、制丝小微企业集中处理污水。三是推广循环贷款方便企业资金安排。如宁波银行金华分行对浙江海河环境科技有限公司授信800万元、期限3年的贷款产品，让企业根据需要随借随还。四是优惠贷款利率。对治污企业实行低于一般贷款利率政策。如诸暨农商行向浙江荣怀环保科技有限公司发放的3000万元贷款执行基准利率上浮5%的利率。

截至2015年4月末，省内工业较发达的温州、绍兴、金华、台州四地的银行业第三方治污融资余额已达4.43亿元，比年初增加9425万元。

五、政府监管为第三方治理保驾护航

国办69号文对因污染物超过排放标准或总量控制要求，被环保主管部门责令限值生产的排污企业，提出了实施限期第三方治理的要求。事实证明，政府严格环保执法，既有利于增强排污企业委托第三方治理的内生动力，也有利于第三方企业按照合同约定规范实施污染治理。

【案例】：浙江省化学原料药基地临海园区因污染整治不力被挂牌督办

浙江省化学原料药基地临海园区现落户医化企业37家，合成革企业18家，电镀企业8家，其它行业企业36家。近年来，尽管临海园区投资建设了污水处理、危废处理设施，但环保问题一直是当地群众反映强烈的热点之一：环保基础设施建设严重滞后，配套的污水处理厂不能正常运行，雨水和污水管网改造未完成，园区内企业部分废水直排，部分企业存在违法排污行为，对当地造成严重污染。鉴此，在2013年底，临海园区被浙江省环保厅“挂牌督办”。看到了问题的严重性，临海市委市政府痛定思痛，不惜一切代价抓整改。

一是企业全面停产，停止污水外排。因受企业偷排冲击，园区内的污水第三方治理单位台州迪凯污水处理厂基本无法运行。原因在于园区内的企业偷排强酸废水，造成生化处理系统崩溃，出水超标排放。于是，当地环保局对园区内67家企业进行了地毯式检查，决定全面停止向园区内企业供气、供水，在园区污水处理厂未整改好前，不再接纳园区企业污水。当地公安部门还对其中一家违法偷排污水的医药中间体生产企业的4名涉案人员，依法进行了刑拘。凯迪污水处理厂出现运行异常情况后，临海园区进行全力抢修，工程改造全部完成，工艺也得到了优化，各单元功能得到恢复。此外，凯迪污水处理中心排放口的在线监控设施着手改造，投资1.6亿元、设计处理能力1.25万吨/天的污水处理厂二期改扩建项目和一期提标改造项目同步实施。

二是管道改造，弃“暗”为“明”。对企业排放实施有效监管，统一安装视频监控，实现排污全线可见。先是将雨水管全部由地下改为明沟，实施雨污分流。即使是收集到的雨水，也要进行预处理，达标之后才能排入园区的雨水管网。再是实施对污水管的在线监控，将园区内的3条公共污水管网全部废弃，改为3条放在绿化带上的PE管，每个企业只有一根管道通过阀门接进PE管，企业的排污管通过在线监测系统之后再接入园区PE管。

一年后，临海园区环境治理整改到位，浙江省环保厅发函，解除挂牌督办。

政府强有力的环保监管是顺利实施第三方治理的关键。本案中，园区尽管已经有了工业污水第三方治理的凯迪污水处理厂，但还是没有能够做到出水达标排放，其中一个很重要的原因就是排污企业的偷排，以及雨污合流，排污管没有纳管园区的污水处理厂，使第三方治理形同虚设。排污企业之所以这样做，目的是为了降低污染物排放治理成本。解决这一问题的办法，主要是靠政府加强环保执法，对违规排放企业实行最严厉的监管。

六、示范试点探索第三方治理的实现途径

国办69号文提出，选择有条件的地区和行业，就第三方治理制度和模式进行改革示范。2015年6月，国家发改委等四部委发出开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知，决定在城镇污水垃圾处理等环境公共基础设施，以及工业园区和重点企业污染治理领域，开展第三方治理试点，形成可复制、可推广的管理制度和典型模式。

【案例】：杭州市环境集团列入国家第三方治理改革试点

根据国家关于环境污染第三方治理试点示范工作的安排，杭州市将开展既有城镇污水垃圾处理设施运营体制改革和升级改造示范，试点示范的任务：一是对专门从事环境服务、杭州市城市建设投资集团出资设立的国有独资企业——杭州市环境集团的运营体制进行股份制改革。采取“股份制改革+特许经营+机制创新”等主要举措，激发社会资本进入污染治理市场的活力，将杭州市环境集团真正转变为第三方治理企业，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。二是加大社会资本投入，加快对杭州市的污水、垃圾处置设施进行升级改造，即垃圾处理、污水处理、污泥处置设施通过试点实现升级改造，进一步扩大第三方治理市场，提高第三方治理的水平、能力与效益。通过试点，完善杭州市的垃圾、污水处理设施建设投融资、收费付费定价、特许经营等与第三方治理相关的机制，探索由国有企业改制后开展特许经营等模式，推进全市共计总投资65.5亿元的14个第三方治理项目建设，从而有效解决杭州市环境公用设施的建设运营问题。

杭州市环境污染第三方治理试点方案已经国家评审通过，下一步重点是对杭州市环境集团进行股份制改革，优化国有产权结构、引进战略投资者，提高企业的核心竞争力和国有资本效率，增强国有经济活力和抗风险能力。其次是改变集团正在运营的既有垃圾处理设施的运营模式，结合杭州实际，既有的垃圾处理设施拟采用特许经营的方式进行改革，垃圾收运设施拟推行政府购买服务的方式，实现环境污染第三方治理，稳步推进存量环境公用事业运营市场的开放，建立起以存量盘活促进增量设施建设的良性机制。

（作者单位：浙江省发展规划研究院）