黄志辉

【摘要】财产申报制度作为一种有效的反腐手段，自产生以来就广受关注。随着中国的反腐工作的进一步展开，制度建设成为国家廉政事业的关键环节。我国的财产申报制度自上世纪80年代末已初具雏形，理论与实践工作也取得了一定的成果，但其实际效果仍然十分有限。本文在已有研究的基础上，对我国财产申报制度的发展进行了简要梳理，并就其面临的问题提出针对性的对策建议。

【关键词】财产申报；制度；公职人员

一、财产申报制度的基本概况

（一）财产申报制度的概念

财产申报制度，在西方被称为“阳光法案”，在我国台湾地区则称之为“烈日法案”。是指要求政府等公共部门公职人员申报财产信息，达到防治腐败的一种重要手段。具体而言，财产申报制度是以政府为主体的公共部门公职人员及其一定范围内的家庭成员，依法定形式、期限，在指定范围内申报其财产信息，并按规定公开，从而避免利益冲突，预防和治理公职人员贪污腐败的制度。

（二）我国财产申报制度发展概况

与西方发达国家相比，我国财产申报制度起步较晚，虽然在上世纪80年代末已初具雏形，但至今没有得到很好的完善。

1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌曾明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中解决。”次年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，但当时的社会条件，草案工作最终中断；1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入“八五”立法规划中，但立法步伐也就此停滞，并未进入实际的立法程序。

1995年4月30日，中共中央和国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，第一次要求党政机关、事业单位及国有大中型企业县处级以上领导干部申报各项收入；1997年1月，中共中央和国务院再次联合发布《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，其申报内容有所扩充，但未根本上改变原有缺陷；2001年中共中央纪委和组织部颁布了《关于省部级现职领导千部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）这一规定将申报主体圈定在省部级群体中，并将申报范围明确扩大到家庭财产，严格规定申报程序和期限，但仅将申报主体定位在高级官员上，因此辐射面不够广泛；2006年中共中央和国务院再次联合发布《关于党员领导千部报告个人有关事项的规定》对1997年规定进行了修订，增加申报事项，并对申报程序作出具体的规定。

2010年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》），同时废止1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》及2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。因此，“目前中国实行的财产申报制度以2010年《规定》及2001年《规定（试行）》”为基础，这两项规定也基本代表和构建了目前中国财产申报制度的框架。

二、我国财产申报制度的问题

（一）财产申报立法进程迟缓

2010年《规定》及2001年《规定（试行）》是我国财产申报制度构建与施行的两项基本规定，但这两项规定从形式上来说并不属于严格意义上的立法，而属于政策性红头文件。“从法律约束效力上讲，它们的效力低于法律的规定；从法律层次上讲，它们处于法律体系的末端，缺乏刚性。”从法律定位上看，我国的财产申报制度至今仅停留在政策层面，不利于社会的知晓与监督参与，更缺乏应有的权威性，难以满足我国当前反腐形势的实际需要。

（二）财产申报主体范围不合理

2010年《规定》要求进行财产申报的主体包括：党政机关、人大、政协、司法机关和人民团体、国有企业、事业单位中的县（处）级以上领导，以及大型、特大型、中型国有企业的领导班子成员；而2001年的规定内容仅适用省部级现职干部。这与我国的公职人员体系不甚相符。首先，“当代中国政府是一个规模巨大，结构复杂，在运行上有着明显特色，历经多次变化，现在又处于改革和调整之中的社会整治和管理系统。”公职人员广泛的存在与党、政、军、法以及各种社会团体和企事业单位的职能部门中，不同部门的人员其腐败的可能性各不相同。其次，制度虽规定公职人员对家庭成员的从业情况、居住情况进行申报，但由于相关规定的模糊性、申报义务的不明确导致很多公职人员通过其家人进行非法资金转移，造成许多隐性腐败。

（三）规定申报的财产范围狭小

2001年《规定》列举的需要申报的财产范围包括：人民币、外币现金、存款及有价证券；合计价值10000元人民币以上的债权债务及贵重物品；私有房产；名人字画、古董；领导干部家庭成员拥有的产业、股份；土地使用权以及本人认为应当申报的其他财产。申报内容没有包括申报主体全部收入，比如偶然所得、受赠、遗产继承和风险投资所得收入，也未包含全部财产，实际上是一种“收入申报制”而非“财产申报制”。公职人员工资收入原本就是公开、稳定的，如若腐败，其非法所得本就在这部分收入之外。而“收入申报”恰恰就是将这部分最可能涉嫌犯罪的收入遗漏在申报范围之外。因此，这种申报对于防范、惩罚官员腐败的实际效果有限。

（四）财产申报期限规定不完善

从期限来看，官员财产申报可分为初任申报、在职申报和离任申报。2010年《规定》要求新任领导干部应在符合报告条件30日内依规定报告个人有关事项；领导干部每年定期集中报告上一年度的收入、房产和投资状况以及本人的婚姻变化和配偶子女的移居事项；领导干部辞去公职的，也应当在提出辞职申请时一并报告个人有关事项。但在行政系统中常常有因升降、调职、挂职等情况，现行规定明显缺乏针对性的细化。初任申报不明确、不具体，无法确认申报财产的原始状况，就难以保证在职和离任申报的可信度。同时离任申报要求仅限于“辞职”，对正常退休和调职的情况缺少针对性的说明，这种“来不清、去不明”的财产申报自然无法发挥应有的效果。

（五）财产申报配套制度不健全

配套制度健全与否是影响财产申报实际效用的重要因素。目前我国的财产申报配套制度并不健全，使其实际效果大打折扣。首先是缺乏配套的惩处机制，财产申报更多的是被视为次要任务来完成，故意延迟申报时间、漏交或伪造财产信息资料的现象时有发生，受到的惩罚却微乎其微，这严重破坏了财产申报的制度权威。此外，配套的经济、金融制度缺失也使不法分子很容易找到隐匿和转移非法收入的空隙。目前的储蓄实名制度、金融实名制度等仍不完善，给公职人员的违法行为提供了很大空间。

四、完善我国财产申报制度对策与建议

（一）加快财产申报制度立法进程

“有法可依”是我国依法治国，建设社会主义法治国家的重要原则之一。财产申报不仅是对公职人员廉政行为的监督，更是对其“经济人”属性的合理限制，具有培养“制度人”属性的理性内涵，而且也是法治国家制度建设的必然要求。财产申报制度不能仅依靠行政规范的约束或公职人员的道德自律，只有具备强制性的法律法规，才能发挥制度应有效用。加快立法进程，需要党政高层的高度重视，也离不开社会群体和公共舆论的推动。探讨高层与基层、官员与大众、领导与专家之间交流模式，建立更为畅通的信息渠道，以及积极开展财产申报制度的研究和讨论等，都将对制度走向立法起到积极作用。使财产申报制度从“红头文件”走向国家法律，是我国财产申报制度健全与完善的必经之路。

（二）完善财产申报制度内容设计

1、确立以部分申报为主、指定申报为辅的财产申报主体范围

我国公职人员系统复杂，数量庞大，出于行政成本和效率的考量，应当确立以部分申报为主，指定申报或者特殊申报为辅的申报制度。就主体范围来看，全员申报要求所有公职人员定期依法申报财产，覆盖全面，但同时造成了行政成本的上升，不符合行政效率要求；部分申报制度针对部分公职人员，通过纵向层级或者横向职能来进行选定，成本低，且针对性强；指定申报是经过权威认定，指定部门或人员进行财产申报，具有灵活便捷的优点。因此，以部分申报为主，指定申报和特殊申报为辅的财产申报范围是符合国情的选择。

2、扩大公职人员申报的财产范围

市场经济的迅猛发展导致财产的流通量及其具体形式都呈现多样化的趋势。尤其是金融市场的繁荣不断衍生出新的金融产品，若将申报财产范围局限在现金、存款、房产等传统的项目上，则难以涵盖股票、债券、期货等新的财产形式，申报漏洞将进一步扩大。因此必须随经济发展对申报财产的范围进行调整。“就我国的实际情况而言，官员财产可划分为：收入类、赠与类、财务类、金融证券类和债权债务类。”每一类应当继续细分，并逐渐形成较为详尽的财产申报项目表，为受审机关的审查工作提供参考，此后则应根据实际情况调整，及时进行项目增补、修改和剔除工作。

3、合理规定公职人员财产申报的期限范围

应以初任申报为切入点，以在职申报为基本形式，同时完善离职申报有关规定。首先，凡规定范围内新上任公职人员，应严格进行全面申报，对拒不申报和申报不实的人员，可将其排除在职位晋升的考察名单之外；其次，以任期申报为基本申报方式，与初任申报相比，任期申报的内容、程序都应进一步简化规范，其重点应放在上年度的财产变化上，对已经申报核实、归档的内容不再进行申报，以提升申报效率，降低申报成本；最后，完善离职申报有关内容，除辞职外，对职位调动、退休等项目也应明确规定，并要求离退休官员定期申报，防止其进行有损市场效率和社会公平的活动。

（三）逐步完善财产申报配套制度

1、建立和完善金融实名制。要求公职人员在规定范围内进行实名确认，在保护个人合法金融交易秘密的前提下，对实名确认的资产进行监管。通过实名措施能够对公职人员的投资活动及资产变动进行有效的监控。

2、建立个人信用机制，完善社会信用体系。收集汇总个人信用信息，通过“守信奖励、失信惩戒”的机制，让遵纪守法的个人和组织得到保护，并严惩不讲信用的行为。

3、深化干部人事制度改革。从政府体系内部下手，将财产申报后的奖励惩处与职位升降相挂钩，对于虚假申报、不按时申报等违规违纪现象进行惩处，反则进行奖励，形成有赏有罚、赏罚分明的惩戒和激励机制。

4、建立财产申报信息档案化管理制度。将“录以备考”的财产申报审查形式，逐步转变为“财产档案制”。以档案形式记录财产变化状况，能够对虚假申报等不法行为形成约束，有利于形成公职人员监督的长效机制。

（四）加强反腐倡廉国际合作与交流

腐败问题是国际社会共同面临的“顽疾”，也是各国亟待解决的一项重大任务。我国自改革开放以来，经济发展水平日益提升，贪污腐败的广度和深度也在进一步扩大。2005年中国加入《联合国反腐败公约》，进入国际反腐战线行列，做好自身的反腐工作，积极参加国际反腐联合行动，已经成为我国的一项国际义务。完善财产申报制度不仅有利于提升我国反腐制度建设水平，实现制度的国际接轨，对于解决公职人员腐败的“国际化”问题也有着十分现实的意义。在国际合作和交流的过程中，取人之长补己之短，也是充分发挥财产申报制度效果、提升政府治理水平的必然要求。

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