宣晓伟



中央集权制下地方行政制度的历史沿革
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十一

宣晓伟

惟王建国，辨方正位，体国经野。

设官分职，以为民极。

——《周礼·冢宰》

前面文章分析了中国传统王朝下政府如何对地方民众进行治理，要想了解“中央集权制”的实际运作，还需对不同层级政府之间的制度演变进行探讨。尽管“中央与地方”制度安排要处理的内容，与“政府与民众”间有非常大的不同，然而可以看到基本目标仍是一致的，即名义上代表所有人和所有地方利益的中央权威，如何尽可能地加强和稳固统治。

中国幅员辽阔，历代王朝为稳固统治，必然面对的难题是如何划分地方行政区域的层级和范围大小。层级过多，各级政府之间的信息不对称和激励不相容就会越严重，中央政府的政令经过层层传达，往往走样；层级过少，中央政府又会直接面对数目过多的下级政府，难以开展有效的管理。同样，行政区域的范围过大，容易产生地方分离主义倾向，直接威胁王朝统治；行政区域的范围过小，一方面容易导致中央政府应接不暇的困难；另一方面使得地方实力过弱，则不易镇压民变和抵抗外敌入侵。纵观传统王朝地方行政制度的沿革，可以看到其设置在“二级制”与“三级制”之间来回摇摆。

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

秦汉均为“郡县”二级制的地方行政制度，秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史（即首都周围特区），一共是37个郡级政区，后来开胡越之地、设置新郡、又将一些郡一分为二，秦朝郡数增至49个，秦县数目则在1000个左右。……