陈元园（四川省社会科学院，四川　成都 610000）



浅析《政策执行波动与基层治理问题》

陈元园
（四川省社会科学院，四川成都 610000）

一、个案概况

S省Y市L县是一个煤矿大县，在20世纪90年代煤矿行业发展十分兴盛，开办了几十家煤矿企业，带动了上万人就业，成为了L县经济发展的支柱和县财政收入的重要来源。但是，因为煤矿行业不定期就业的行业特点、激烈的地方竞争和市场生产的行政性干预等原因，导致煤矿行业的职工社会保险问题一直被搁置。L县的实际情况是职工与煤矿企业签订了劳动合同，企业直接将本应缴纳的各项社会保险费直接以工资的形式按月发放给职工。对于企业来说，煤矿职工非固定、流动性就业的特点让其很难为职工购买长期性保险，对于职工来说，眼前的利益远比购买长期的社会保险更有诱惑力，对于政府来说，因激励的地方竞争，政府想通过迎合工人的需求来留住劳动力，对企业和工人不执行社会保险政策的行为采取睁一只眼闭一只眼的消极应对态度。加之当时国家只是出台了法律政策要求，省市并没有相应的实施细则，执行法律和政策的上层压力并不大，致使L县的煤矿职工社会保险问题被搁置了十几年，这样的消极应对积累了巨大的社会矛盾。——消极执行，矛盾积累

2010年，国务院发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》，要求各地开始进行煤矿行业的整顿。S省对于这项国家政策的颁布并没有太重视，直到2013年初才正式制定了一个省级方案，L县对此工作方案非常欢迎，希望通过此方案“合理合法”地整顿煤矿行业，并计划在2-3年内完成整顿任务，化解积压的矛盾。但是，2013年初，S省的某煤矿发生重大的安全生产事故，全省所有煤矿强制停产5个月，并且S省发布了《S省人民政府办公厅关于加快推进煤矿整顿关闭工作的紧急通知》，强力推进煤矿整顿工作。2013年5月前，省计划关停煤矿120家，分到Y市为16家，再分到L县只有4家，发生安全事故之后，省计划关停煤矿400家，分到Y市为63家，再分到L县有16家，从省到市采取“目标管理责任制”，至此，煤矿整顿从以市场规律为主变成了以行政推动为主，从经济任务变成了政治任务。面对如此强的任务，L县要在2013年底完成压力非常大。其采取了三个步骤来完成：第一，统筹区域内指标，花巨资从其他县购买指标，不足的部分再由地方补；第二，关停县内有问题的矿，共4家；第三，按照资源的多少进行排序，资源量排名靠后的强行关闭。

L县大量的煤矿关闭，让县财政收入减少了20%，且煤矿关闭期间政府财政支付了上亿的赔偿金，同时造成了3000多名职工下岗。关停煤矿是国家强力推行的政策，职工难以反对，但是要求补偿却是职工可以争取到的利益，他们以多年未购买的社会保险问题为切入点，提出要求补偿。被关停的煤矿本身已经严重受损，根本无法承担这么巨大的一笔费用，职工就转而采取集体行动，向政府施压。——运动式执行，矛盾爆发

二、个案分析

通过案例分析可以看到，L县的煤矿关停政策和职工社会保险的法律政策适用性都较低。煤矿行业本身的流动性高、地域间协调性差、生产的干预性强等问题导致国家的社会保险法律政策适用性低，没有相应的实施细则出台，执行的压力也不大，地方政府就采取消极执行的态度，导致了社会保险问题的积累。而煤矿关停政策也是如此，大量关闭L县的煤矿企业导致了地方政府财政收入急剧减少，职工下岗现象严重，要求巨额的赔偿金和国家财政亏损的现状之间出现了巨大的矛盾。在政策适用性低且政策执行压力小的时候，往往是消极执行，而政策适用性低但政策执行压力大时，往往出现运动式执行。中国很多的政策执行情况都是如此，其适用性都比较低，然而由于政策执行压力的变化经常出现消极执行和运动式执行交替出现的现象，也就是波动式执行。政策执行波动是造成当前许多基层治理问题的重要原因。

三、思考

中国的地方社会经常可以看到政策波动执行的情况，本研究所提出的分析框架对观察中国基层社会具有较为广泛的解释力，能够帮助我们从治理机制的层面认识基层治理的部分问题所在。除了本文作者分析的政策适用性和政策执行压力之间的变动以外，我认为政策本身的利益协调性也是导致政策执行出现偏差的原因，国家政策应考虑到地方政府，地方应与国家的利益相协调。国家政策和地方政策是自上而下的关系，地方政策必须符合国家政策的大方向，并在此基础上出台实施细则，如果地方政府未对国家政策有所重视，一方面是因为该政策并不适用于地方政府，另一方面也可能是该政策会损害地方政府的利益，比如本文中的煤矿关停，本身L县的很多家煤矿刚完成技术整改，对于其县财政收入是非常可观的，此时国家出台政策要求关停16家，L县迫于压力不得不从既有的煤矿企业中挑选出“不符合要求”的强制关停，然而L县并不赞同这一政策，只是迫于压力执行，在如此强的上级压力下，L县仍然没有完全按照该政策去执行，而是选择花费巨资从其他县购买关停指标。就算是在政策执行压力很强的情况下，L县仍然没有完全按照省市政策来执行，这与本文作者所提到的在政策适用性很低的情况下，如果政策执行压力大，就会出现运动式执行的情况并不是完全符合的，作者应该对“运动式执行”的具体含义做进一步的解释，如“运动式执行”包括完全按照上级政策执行和变通式执行两种。在此案例中，L县是变通式执行。此外，L县关于职工社会保险的消极态度也是出于地方政府利益考虑，并非完全是因为政策执行压力小。

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）05-0031-01

作者简介：陈元园（1990-），女，汉族，四川广安人，四川省社会科学院社会学硕士研究生，研究方向：社会发展与社会政策。