人大研究杂志2016年第4期刊发了廖雄军《我国反腐败立法决策的思考》一文，提出了有意义和有价值的观点。我认为，我国在未来反腐败制度建设过程中，成立独立垂直的反贪污贿赂机构，应该是一个值得关注的问题。

2015年11月，兰州大学出版社出版了贺有利教授等编著的《廉洁中国——如何建设廉洁社会》，以史为镜介绍了朱元璋的廉政，以攻玉之石介绍了廉洁的香港，以他山之石介绍了廉洁的新加坡，探讨了建设廉洁中国的组成内容和廉洁中国的建设路径，提出了廉洁中国建设的一系列观点和建议。书中不乏发人深省、独具创新性的观点，如建议成立“独立垂直的反贪污贿赂部门”。本文就该书成立“独立垂直的反贪污贿赂部门”的观点作以简要梳理，和大家讨论。

一、我国目前反腐机构的现状

我国反腐机构主要有各级纪律检查委员会，各级监察部门，各级检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及预防部门、控告部门（举报中心）等。各级公安机关的经济侦查部门负责非国家工作人员腐败犯罪（私营企业领域腐败）侦查。另外，还有各级审计部门。

纪律检查委员会是指党的各级纪律检查委员会，简称“纪检委”或“纪委”，包括党的中央纪律检查委员会、党的地方各级纪律检查委员会、基层纪律检查委员会，是负责党内监督的专门机关。其主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。

监察部门是指各级监察部门，包括监察部、监察厅、监察局，是负责行政监督的各级专门机关。依据中华人民共和国宪法和中华人民共和国行政监察法，监察部门享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。各级监察机关对监察对象（各级行政机关、行政人员）的执法、廉政、效能等情况进行监察。各级监察机关加挂各级预防腐败局的牌子。

各级检察院的反贪污贿赂局的职责是承办对国家工作人员的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查及职务犯罪预防等工作。各级检察院的反渎职侵权局的职责是通过对国家机关工作人员渎职侵权犯罪的侦查工作，并结合预防职务犯罪工作以有效地控制渎职侵权犯罪。各级检察院的预防部门预防国家工作人员的职务犯罪。

二、我国反腐机构的缺陷

目前，我国的各级纪律检查部门、各级监察部门在专业性上存在一定的欠缺，调查队伍行政化。各级检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局，由于机构级别低，权限过小，权威性过弱，人力、物力、财力有限，面对大量复杂违法腐败情况力不从心。各级检察院由于职责相当广泛，无法集中力量进行反腐倡廉工作。同时，各级检察院既要进行反腐侦查，又要进行公诉，这不利于监督制约。

我国目前的反腐机构模式呈现分散、多元的状况，没有形成强大的合力，已经不能很好适应日益严峻复杂的反腐败实践。我国反腐的党纪政纪机构有各级纪律检查委员会和各级监察部门，我国反腐的司法机构有各级检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及预防部门、控告部门（举报中心）等。我国反腐的行政执法机构有各级公安部门负责非国家工作人员腐败犯罪侦查的经侦部门。

我国目前的反腐机构模式呈现地方化的状况，无法形成强大的合力。我国的反腐机构分别受各级党委和政府领导，中央有中纪委、监察部、最高检的反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅、公安部的经侦局。省（市、区）有省纪委、监察厅、省检察院的反贪污贿赂局和反渎职侵权局、公安厅的经侦总队。市（州、地、盟）及县（市、区）有纪委、监察局、检察院的反贪污贿赂局和反渎职侵权局、公安部门的经侦部门。

与新加坡、中国香港的肃贪倡廉相比，我们反腐倡廉的最大差距在反腐机构方面。新加坡贪污调查局和香港廉政公署独立、专业、垂直，有强大的侦查权。中国大陆的反腐机构分散、多元，地方化还非常严重。新加坡、中国香港的反腐机构属于行政执法机构，与警务部门的性质一致，属于侦查机构，其侦查权受司法的检控权、审判权监督。我国的反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门受检察院直接领导，侦查权与起诉权由同一部门负责，不利于监督和制约。

三、打造反腐利器

新加坡实行侦控判分立的肃贪体制，新加坡贪污调查局主侦，新加坡总检察署主控，新加坡法院定罪量刑。香港地区也实行侦控判分立的反贪体制，香港廉政公署负责侦查腐败，香港律政司负责检控，香港法院负责定罪量刑。新加坡贪污调查局、香港廉政公署都非常权威、专业，都是享誉世界的独立强大的反贪侦查机构。

中国大陆在社会治安领域，侦查由公安部门负责，起诉由检察院负责，审判由法院负责，实现了侦查、起诉、审判的相互监督、相互制约、相互补充，取得了很大的成功，有效地维护了社会治安。在国家安全领域，侦查由国安部门负责，起诉由检察院负责，审判由法院负责，实现了侦查、起诉、审判的相互监督、相互制约、相互补充，取得了巨大的成功，有效地维护了国家安全。

应探讨将最高检察院的反贪污贿赂局、渎职侵权检察厅及相关部门划归中央纪委、监察部，与中央纪委和监察部的部分纪检监察室合并成立反贪污贿赂部；探讨将公安部经济侦查部门负责的非国家工作人员腐败犯罪（私营企业领域腐败）的职能及部门划归反贪污贿赂部；形成中央纪委、监察部（国家预防腐败局）、反贪污贿赂部三位一体由中央纪委具体领导的反腐格局。

中央纪委、监察部、国家预防腐败局合署办公，主要负责反腐败工作的统筹领导、违法违纪腐败的预防、违纪腐败的调查、处理等等。中央纪委、监察部在违纪腐败的调查、处理中，发现违法的腐败现象可以根据情况采取完全移交反贪污贿赂部侦查，也可以与反贪污贿赂部一起调查或侦查。

国家设立反贪污贿赂部，在省（区、市）设立省反贪污贿赂厅，在市（州、地）设立市反贪污贿赂局，在县（区、市）设立县反贪污贿赂局。反贪污贿赂部门实行业务与人财物的垂直管理，由反贪污贿赂部统一领导。建议反贪污贿赂部门的所有费用由中央财政负担，罚没收入实行财政部与地方财政部门分成，真正落实好反贪污贿赂部门的独立和垂直。

各级纪律检查委员会、监察部门仍然实行现在的上级与地方双重领导，以上级为主的领导体制不变。地方反贪污贿赂部门与地方纪律检查机关、监察机关是协同合作的关系，而不是领导关系，在工作协同合作中出现问题，通过中央纪委、监察部的相关部门与省（区、市）纪律检查委员会、监察部门协调解决。

反贪污贿赂部统一垂直领导全国的各级反贪污贿赂部门，可以集中力量捏成一个拳头办大事，可以解决目前“上动下不动，个别地方反腐掉链子”的现象，可以解决目前“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的问题，可以解决被领导者监督领导者的“儿子监督老子”的尴尬局面，可以解决个别违法腐败的地方主要负责人领导地方反腐机构，使地方反腐机构无法反腐的问题。

国内外成功的反腐机构都有强大的侦查权，包括秘密侦查权、搜查权、逮捕权、批评权、行政处分建议权等等。建议通过反贪污贿赂法赋予反贪污贿赂部门侦查违法违纪腐败的强大侦查权，包括秘密侦查权、搜查权、逮捕权、批评权、行政处分建议权等。强大的侦查权可以使反腐机构查清一切腐败问题，达到“天网恢恢、疏而不漏”，打消贪腐的任何侥幸思想。

国内外成功的反腐机构都有巨大的权威性，都有高度的独立性，权威性、独立性是反腐机构能够卓越地开展反腐败工作的关键所在。应当保障反腐侦查机构及其人员高度独立的地位，以确保其权威、独立、公正、高效地履行反腐败的神圣职责。建议反贪污贿赂部由中央纪委具体领导，但不与中央纪委合署办公，保持独立履行职责，以保持独立、专业、保密。

腐败越来越隐蔽，腐败分子越来越狡猾，这就要求反腐机构要越来越专业、越来越强大。国内外成功的反腐机构都非常专业。要学习借鉴新加坡的贪污调查局、香港地区的廉政公署，参照公安部、国家安全部组织体系设置的成功经验，打造符合中国实际的反腐利器，打造独立、专业、强大、垂直的反贪污贿赂部，使其能够按照法律、法规、纪律认真出色地完成反腐侦查，使每个案件都达到铁证如山，经得起历史的考验。

四、反腐机构的监督

反贪污贿赂部由党中央、国务院领导和监督，具体由中央纪委、监察部负责领导和监督，各级反贪污贿赂部门的违法腐败侦查结果由各级检察院、各级法院通过起诉权、审判权进行监督。各级反贪污贿赂部门在违法腐败侦查中发现并侦查的违纪腐败案件，移交各级纪律检查部门、各级监察部门进行处理。

反贪污贿赂部门的腐败危害极大，建议反贪污贿赂立法明确规定反贪污贿赂部门设立内部监督机构，建立内控制度，强化内控机制，落实廉洁教育，加强内部监督，严惩内部腐败。建议在反贪污贿赂部门实行积薪防贪、高薪养贤，其工资待遇与司法机构相同甚至略高，同时给予相对较高的办案补助，首先在反贪污贿赂部门实现“不敢腐、不能腐、不想腐、不必腐”。

建议反贪污贿赂立法明确规定中央纪委、监察部设立专门机构专门监督各级反贪污贿赂部门。反贪污贿赂立法明确规定对反贪污贿赂部门及人员的举报由中央纪委、监察部的相关部门受理，具体由中央纪委、监察部的相关部门进行调查。调查中发现违法违纪腐败行为，由中央纪委、监察部的相关部门牵头组织专案组进行调查和侦查。

建立反贪污贿赂部门，将检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局划归反贪污贿赂部门，既有利于提高、解决反贪污贿赂部门的专业化、法制化、职业化水平，又有利于解决反腐机构侦查权与起诉权合一不利于监督制约的问题。将公安机关经济侦查部门负责的非国家工作人员腐败犯罪（私营企业领域腐败）职能及部门划归反贪污贿赂部门，有利于公安机关集中力量完成维护社会治安的主要任务。

各级反贪污贿赂部门拥有反贪污贿赂的侦查权，实质就是反贪污贿赂领域的公安部门。反贪污贿赂领域的国安部门，实质就是反贪污贿赂的警察，就是反贪警察。各级公安部门、各级国家安全部门、各级反贪污贿赂部门都是行政性的执法部门，拥有本管辖领域的侦查权，同样接受检察院起诉权、法院审判权的监督和制约。反贪污贿赂部门相当于新加坡的贪污调查局、香港地区的廉政公署。

五、反腐机构的功效

反腐利器通过卓有成效的坚决惩治，通过卓有成效的反腐倡廉综合治理，有效遏制贪污贿赂，人民群众得到廉洁服务，人民群众则会更加拥护政府，更加拥护党的领导，政权的合法性基础将会得到前所未有的巩固和提高。成功的反腐倡廉将会带来巨大的不可估量的政治效益，将会带来巨大的经济效益、文化效益、社会效益。

与腐败造成巨大的政治、经济、文化、社会等损失相比，反腐机构的经费投入非常经济，是效益非常高的政治投资行为，是一本万利的政治投资行为。反腐机构惩治贪污贿赂常常查处没收大量的贪污贿赂财产，追回大量的国有资产及利息，常常远远超过反腐机构的经费投入。

需要特别指出的是，反腐成功将取得巨大的政治、经济、文化、社会效益，功在当代，利在千秋。廉洁中国的建设是空前绝后的伟大工程。自古以来，中国都没有成功地反腐倡廉并建立成功的长效机制，反腐倡廉成功，廉洁中国建成，廉洁社会建成，将确保中国持久的繁荣昌盛，这必将成为中国历史上空前绝后的伟大功绩。

参考文献：

[1]贺有利等：《廉洁中国——如何建设廉洁社会》，兰州大学出版社2015年版。

[2]《中华人民共和国刑法》，中国法制出版社2011年版。

[3]吕元礼：《新加坡为什么能》，江西人民出版社2010年版。

[4]黄晓阳：《廉政：香港反腐风云》，光明日报出版社2012年版。

[5]何亮亮：《零容忍：香港廉政公署40年肃贪记录》，中信出版社2012年版。