反腐高压态势下的行政不作为法律问题研究

2016-06-21马泽红

人民论坛 2016年14期

关键词：反腐

马泽红

【摘要】党的十八大以来，反腐已经成为了一个热点话题。反腐风暴的来临，在很大程度上解决了党的作风问题，但也有一部分政府行政主管部门的公职人员以消极不作为来应对反腐。文章拟从反腐高压态势下的行政不作为的原因分析出发，从行政法的视角，探讨解决这一问题的路径。

【关键词】反腐行政不作为问责机制

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

在新的形势之下，我们的党和政府面临着许多严峻的挑战，党内也依然存在着许多亟待解决的问题，尤其是在一些党员干部之中所发生的贪污腐败、脱离群众以及官僚主义的问题。①十八大以来，习近平掷地有声地提出了“打铁还需自身硬”，需要从严治党的方针。之后，党中央就始终坚持将从严治党摆在了新时期的党务工作的突出位置。②截至2015年7月29日，根据中纪委的统计数据显示，十八大以来的反腐风暴之中，已经有效挽回经济损失达387亿元之多，收缴违法所得201亿元，被查处的副国级以上干部5人，中央委员4人，中央候补委员11人，中纪委系统3人，中央机关19人，军队系统25人，央企高管14人，中央政法警卫系统3人，省部级高官多达79人。高压反腐之后，我们可以明显的察觉政府部门在依法行政方面得到了极大的改善，行政服务水平得到了极大的提升。但是，也有一些公务员表现出消极应对的情绪，认为在当前环境之下是“不做不错，做多错多”③。行政不作为情形的存在以及其在反腐高压态势下的演化，无疑对行政法制建设造成了严重的阻碍，甚至是一种政府权力与责任严重脱节的状态，不仅仅悖离了政府公权力机构的职能，同时也会对公民的个人权益以及社会的公共利益构成严重的威胁。④

反腐高压态势下的行政不作为表现及其影响分析

对于可能涉嫌违规的行为，基本予以杜绝。这是反腐高压带来的一个很好的结果，减少了很多政府行政机关的“乱作为”，这意味着自十八大以来的持续高压反腐已经在很多层面取得了成功，对于净化我党工作作风，起到了非常重要的作用。政府的“乱作为”的减少，将越来越多的领域让渡给市场调剂，在一定程度上增强了市场活力，能够更为充分地运用市场机制对各种资源的配置进行调节，对于提升社会公平，提高经济效率具有非常重要的现实意义⑤。

对于涉及到敏感问题的行为，虽然合法合规，也不作为。在反腐过程之中暴露出来的一些反腐重灾区，比如工程项目、土地、房建、能源等领域，如果涉及到较大利益的项目审批，主管部门往往会下意识地进行自我保护，尽量避免“瓜田李下”之嫌，这就有矫枉过正的意味了，不利于一些正常项目的开发，对我国社会经济的正常发展造成了较大的负面影响⑥。诚然，在当前我国调整产业结构，促进经济转型的大背景之下，上述热点领域的投资项目已经有意识地进行了一定的调整和限制，但若一味的行政不作为，显然是不符合我国的产业政策以及经济发展的实际需要的。

对于一些政府行政改革之后，没有太多管理经验的行为，缺乏锐意进取的精神，推三阻四，怕担责任。在新一轮的政府行政改革之后，部分政府行政主管部门的职权范围出现了一定的变动，对于一些新的管理内容，相关人员担心因为没有经验而出错，而人为设置各种障碍，或者踢皮球，给行政相对人带来了极大的困扰⑦。同时，这种行为也给政府的公信力带来了巨大的伤害，使得民众对政府行政改革的各种措施产生不信任或不理解，不利于树立良好的政府形象。这种行政不作为行为，必然使得政府行政改革的目的无法实现，从而对社会经济的发展造成伤害。

高压反腐态势之下，一些公务员因为自身存在各种各样的问题，而提心吊胆，无心做事。一些公务员，因为在过去存在各种各样的违法、违纪行为，在高压反腐态势之下度日如年，惶惶不可终日，担心自己的腐败问题总有一天会被暴露出来，整天想的是如何“把屁股擦干净”的问题，难以集中精力去做事情。这种情形在很大程度上降低了政府机关的行政效率，尤其是在当前我国政府行政改革的背景之下，行政机关的内部工作流程得到了优化，每一个岗位在业务流程当中的作用都逐步得到了显现，这些公务员的心态无疑会对整个国家行政机关的工作效率带来极大的负面影响。

反腐高压态势下行政不作为的原因分析

表面原因是反腐高压。反腐高压使得政府部门的相关工作人员逐步失去了权力寻租的空间，而必须要将权力运行置于阳光之下。在这种背景之下，公务员任何工作的开展，可能都会更为谨慎，尤其是一些职责划分不明确，可做可不做，或者存在一定的风险的工作，都会更为保守，以免贻人口实。

从风险取向的视角来看，在反腐高压态势下，公务员的行为风险取向偏向于保守，是一种必然的结果，“不做不错，做多错多”的心理也非常普遍。由于当前我国行政法律法规并不完善，对行政作为与不作为的责任划分还相对欠缺，不作为的责任不大、风险较小，而作为则可能出现各种瑕疵，引发各种风险。因此，选择不作为相对较为保险，成本较低。

内在原因是行政作为的动力阙如。经过反腐风暴之后，权力寻租的空间被不断的压缩，而权力寻租可能给双方带来的成本与风险则被无限的放大，这也就意味着之前政府行政机关的行政作为“动力”（权力寻租）已经被摘除。

从法理的角度来看，政府行政机关行政作为的动力应该是法律、法规，这是依法治国与依法行政的内在要求，也是政府行政机关权责统一的要求。从我国目前的实际情况来看，依法行政的基本要求虽然已经提了很多年，并且在各个政府行政机关也都有明确的要求，但传统文化的惯性、公务员自身行为角色的失调以及干部管理体制的整体滞后，再加上行政机关以及公务员自身的法律意识的淡薄，使得法律、法规的要求，在实际上并未成为行政行为的动力⑧。

具体而言，行政机关的行政作为，应该包含了内生动力与外生动力两种动力源泉。内生动力是指根据国家相关法律、法规的要求，而基于自身的职责，而生发的一种作为的动力与渴求；外生动力则是指根据国家的相关法律、法规的规定，由外部的机构、主体对行政机关作为的一种督促与监督，如若其违反相关的法律法规的规定而出现行政不作为的情形，则可以对相关责任主体课以一定的处罚。

然而，遗憾的是，由于传统的官本位理念以及公务员法律意识的淡漠与相关法律知识储备的不足，使其在目前的内生动力还并不强大。而由于我国目前的行政法律体系还不够健全，行政问责法律规范严重缺失，异体问责体系难以有效发挥作用，行政不作为的诉讼救济制度也存在显而易见的各种缺陷，这些都导致了外生动力的作用无法得到有效体现。在上述几个方面原因的共同作用之下，就使得行政机关的工作人员，在高压反腐态势之下，更加趋向于以不作为的方式，来获取对自己的最大利益—不被作为反腐对象，且没有任何责任。

根本原因是我国行政法律体系还有待进一步完善。首先，在行政主体权限方面，界定不够清晰。我国的行政法有一项基本原则，即职权法定。根据该原则，无论是哪个行政机关，其职权都是由法律规定的，无论哪个行政机关都不能够凌驾于法律之上。但是，我国目前还是存在着中央政府与地方政府之间的权限范围模糊，政府各个工作部门之间的权限范围模糊的问题。⑨比如，我国各个地方政府往往存在着诸多工作小组、领导小组等，这些临时性的机构不仅仅管理上杂乱无章，而且职责与权限都非常混乱，“该管的不去管，不该管的乱管，有油水的争着管”。主体权限的不明确，为行政机关踢皮球、推诿责任，乃至于行政不作为都预留了空间。

其次，行政问责法律制度严重缺失。前文已述及，行政问责机制的缺失，使得行政机关缺乏作为的外生动力。具体而言，我国目前在行政问责方面，只存在中央政策而没有法律，比如在《中国共产党纪律处分条例》之中，对党员或者领导干部在职责范围内不履行或者不正确履行自身职责的，可以给予警告、撤销党内职务、开除党籍，但是这并不是法律，而且其惩罚力度也并不足，使得公务员的不作为成本极低。此外，我国虽然在《公务员法》、《特大安全事故行政责任追求的规定》、《安全生产法》这三部法律之中，对行政问责有一定的规定，但其仅仅针对某一类型的行政责任的追究，并不是一部全面、系统的行政问责法律。更为关键的是，除了上述的“同体”问责法律、法规的缺位之外，人大问责缺乏具有操作性的法律规范、指引，新闻媒体问责难度非常之大，而公民问责又缺乏足够的保障，司法机关独立性不强，也使得行政问责存在着力度不足的问题。

最后，我国的行政不作为诉讼救济制度还存在着明显的缺陷。从目前来看，我国的行政不作为，主要可以通过行政复议与诉讼两种途径进行救济。行政复议因为是同体救济，不仅在公平性方面难以得到保障，而且受案范围也受到了严重的限制⑩。当前我国《行政复议法》仅规定了依申请产生的三种具体行政不作为可以提起行政复议。而在诉讼方面，无论是起诉期限的明确性、诉讼原告的主体资格的限定还是救济期限的长度，都决定了行政诉讼难以成为遏制行政不作为之风的有效路径。

反腐高压态势下行政不作为问题的法律规制路径

明确各级行政主体的权力界限。首先，要明确中央与地方政府的权限，通过法律规定，将中央政府与地方政府的责任以及义务予以明确的规定，建构起中央与地方的法治体系，使得中央政府与地方政府之间不仅仅是单纯的行政隶属关系，而是增加了一定的契约关系，使其能够在不同的权力范围内各司其职。

其次，要理顺同一级政府的各个部门之间的关系，对各级政府各个部门的行政职能进行系统梳理，合并职能相近的部门，裁撤职能重叠的部门，对职能交叉的部门进行重新组合，在这个过程之中，还不能忽视对各个部门内设机构的规范。

最后，要对岗位职责进行落实。为了防止岗位之间的踢皮球问题，还要将政府行政人员的岗位职责进行明确，并且通过法律规定进行确认，确保各个岗位人员的职责法定，杜绝因人设岗。

建立健全行政不作为的问责法律规制。一方面，要加强行政不作为的问责立法，解决当前的行政不作为问责更多依靠党内政策，而缺乏法律依据的问题。可以根据我国的现实国情，制定《行政问责法》，并且在其中明确行政不作为的具体情形，增加可以被问责的行政不作为类型。在具体的立法之中，需要注意如下几点内容：第一，要明确问责主体，除了同体问责之外，还应该明确规定外部媒体、社团组织、公民都具有问责的权利，同时也要明确规定问责主体需要遵守何等规则；第二，要明确问责对象，应该通过立法明确，除了行政主体及其工作人员，立法以及司法机关也应该成为被问责主体，特定情形之下，被行政机关委托授权形式管理权力的组织以及个人也应该成为被问责的对象；第三，要完善行政问责的救济制度，如果问责过程出现偏差，应该给予被问责的主体一定的救济通道，防止暴力问责带来的损害，甚至要给被问责的公务员建立起一整套复出机制；第四，要对问责配套制度的建设予以足够的重视，尤其是对人民代表大会制度、党代会制度与干部人事制度进行改革，将更多的被问责主体纳入到民主选举与民主监督的范畴之内。

另一方面，要加强行政不作为的异体问责法律规制。第一，是要强化人大问责立法，进一步厘清人民代表大会与政府之间的职权，通过更为完善的、具有可操作性的立法，健全人民代表大会对人民政府的监督制度，完善人大代表的意见建议督办法律体系，增强人民代表大会的问责手段以及问责的力度；第二，需要加大媒体的问责立法，通过《中华人民共和国新闻传播法》的制定，明确媒体在政府行政作为与不作为之中的正当采访、报道、评论权，要求是保障媒体对政府的反面事件的报道揭露权，保障媒体的知情权，明确国家机密以及社会公共利益的范畴，防止政府部门以国家机密以及涉及社会公共利益为借口，侵犯媒体的知情权；第三，要通过立法明确人民群众在行政机关作为与不作为之中的监督地位，以及人民群众能够采用的监督手段；第四，要健全司法机关的问责机制，建立并强化司法机关对行政行为的司法审查机制，扩大司法机关的受案范围，从而使得更多的行政不作为行为能够纳入到司法监督的范围之内，给予行政相对人更多的保障。

完善行政不作为诉讼救济法律制度。首先，要通过立法扩大行政不作为的法律救济范围。将侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为都纳入到诉讼救济的范畴之内，解决侵害公共利益行政不作为与抽象行政不作为的不可诉问题。而事实上，侵害公共利益的行政不作为以及抽象行政不作为的危害，往往要比涉及到个体的行政不作为的危害更大，可以考虑通《行政诉讼法》的修订，解决此类问题。

其次，完善行政不作为的起诉条件的相关立法。一方面，是要完善行政不作为的起诉期限的规定，具体可以参照民事诉讼中关于时效以及期限的规定。另一方面，要积极拓宽原告的主体资格范围。比如，对于公益诉讼的原告资格，可以参考我国的《环境保护法》进行设定，对于“法律上的利害关系”的界定也宜更为宽松，从而拓展原告主体资格范围。

最后，可以考虑设置行政不作为诉讼的简易程序，降低诉讼成本，提高效率。通过这种方式，可以通过诉讼程序的尽量简约化，以有效降低诉讼成本，提高诉讼效率，节约行政相对人的时间，同时也能够提高行政效率。

（作者为辽宁警察学院法学教研部副教授）

【注释】

①[美]蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，广州：中山大学出版社，2003年。

②[美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，北京：中国社会科学出版社，1996年。

③方世荣等撰稿，应松年主编：《行政诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，2002年。

④李洪雷：“中国行政诉讼制度发展的新路向”，《行政法学研究》，2013年第1期。

⑤章志远：“司法判决中的行政不作为”，《法学研究》，2010年第5期。

⑥尚海龙，伊士国：“行政不作为类型化研究现状与反思”，《人民论坛》，2014年第23期。

⑦蔡浙勇：“不当行政行为引发法院执行难的现状及对策”，《中共四川省委省级机关党校学报》，2007年第2期。

⑧肖俊：“论因果关系推定在行政赔偿诉讼中的应用—兼论行政不作为赔偿因果关系的认定”，《贵州警官职业学院学报》，2011年第4期。

⑨黄健柏，李奇：“我国行政监督机制的生态解读与思考”，《行政与法》（吉林省行政学院学报），2005年第1期。