李循

摘要：公募基金会和非公募基金会是根据基金来源不同而在我国设立并同时存在的两类基金会。本文将着手对这两类基金会从基本概念和分类标准、政府的监管规定上的差异、各自的特点和作用，以及发展现状和未来展望进行比较研究。其目的是为了更好的了解这两类基金会的性质和发展方向，使有志于社会公益事业的个人和组织了解情况，更加自主地实现自己的捐赠意愿，按照自己的意愿从事公益事业。同时，也可以使我们更规范的从事基金会的工作，保护爱心资源，接受社会监督，真正利用好捐赠者的财产，把中国的公益事业做好。

关键词：公募基金会；非公募基金会；对比研究一、基金会的基本概念及分类

基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。基金会分为面向公众募捐的基金会（即：公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（即：非公募基金会）两种类型[1]。公募基金会按照募捐的地域范围，又分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

（一）公募基金会与非公募基金会在政府监管规定上的差异

公募基金会与非公募基金会在基金的来源、标准、支出与收入配比、信息发布等方面，政府对其监管有所不同。

1、 对基金会名称管理的差异

全国性公募基金会应当在名称中使用“中国”、“中华”、“全国”、“国家”等字样，不得使用自然人姓名、法人或者其他组织的名称或者字号；而非公募基金会不得使用上述字样，可以使用自然人姓名、法人或者其他组织的名称或者字号。

2、对原始基金管理的差异

全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币；非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币[2]。

3、对资金募集渠道和支出与收入配比管理的差异

公募基金会的资金来源是通过面向社会公众来募集，并且每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70℅；非公募基金会的资金来源于特定个人和组织的捐赠，不得面向社会公众来募集资金，并且每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8℅。

4、对基金会信息公布内容管理的差异

公募基金会应与非公募基金会信息公布内容均包括基金会年度工作报告和开展公益资助项目的信息，最大区别是公募基金会必须公布组织募捐活动的信息：拟开展的公益活动和资金的详细使用计划、收入和用于开展公益活动的成本支出情况、总收入及其使用情况。

通过对比分析政府相关部门对公募基金会与非公募基金会在监管规定上的差异可以看出，公募基金会与非公募基金会最大区别主要在于募集资金的方式不同、募集的对象不同、信息披露的要求不同，由这些不同，形成了两类基金会各自特点和作用的不同。

（二）公募基金会与非公募基金会在发展过程上的差异

公募基金会与非公募基金会在发展过程中各自的特点有所不同。

1 、公募基金会的特点

公募基金会是通过公开方式，面向社会、面向广大公众广泛募捐的基金会，基本上都有政府背景。因此具有以下特点：

（1） 社会响力影及募集资金的力度大。每当发生大灾之时，通过政府下达文件，钱款就能进入几家机构。现在，中国民间捐款的90℅多也都流向了慈善总会、红十字会和宋庆龄基金会三大公募慈善系统[3]。

（2）信息披露监管难度大。公募基金会享受着众多公共资源，每年募集到大量的资金，进行大量的公益活动，虽然政府监管部门对其信息的披露有着明确的规定，但是由于信息的透明监管难度很大，目前国内公募基金会中建有官方网站的不到25℅，在官网上公布捐款数额和去向等信息更少，与民政部颁发的《基金会信息公布办法》要求相差甚远[4]。

2、非公募基金会的特点

非公募基金会主要是通过向特定的个人和组织募捐的基金会（不得面向社会公众募捐），这类基金会具有以下特点：

（1） 准入门槛低，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币，因此发展迅速。根据基金会中心网的数据显示，自2004年非公募基金会在我国诞生以来，截至2016年3月已达3334家[5]，发展速度几倍于公募基金会。

（2） 运作迅速灵活。2008年后，非公募基金会开始了第一次大跃进，表现出反应迅速、勇于担当，援助独到，以少博多、项目多元、匠心独具等特点，弥补了政府公共职能的不足。

（3）信息透明度高。由于非公募基金会不面向公众募捐，只通过特定的个人和组织募捐，因此它的信息透明度高便于监管，并且按照《基金会信息公布办法》，它也只需向社会公布年度工作报告和基金会开展公益资助项目的信息即可。

二、基金会在公益事业中的作用

中国的公募基金会与非公募基金会在社会公益事业中发挥不同作用：公募基金会资金多元化、实力雄厚资金，不仅来源自企业、个人和其他组织，还来自中央地方政府拨款政策等，在大灾大难等范围广、资金量大的项目上作用更为强大；非公募基金会的资金来源单一，他们的作用主要是为进行研究，促进社会福利以及管理主体或者章程所决定的其他计划，一般不对外捐助。例如：2010年10月成立的“北京故宫文物保护基金会”，它主要通过基金会这个平台，接受捐赠资助故宫博物院建设，藏品保护开发及其他社会文化公益活动，保护民族文化遗产等；2011年3月成立的“中国国家博物馆事业发展基金会”为地方性私募基金会，旨在加强与国内外知名企业和各界人士的联系与合作，充分利用国博一流的研究、展览、科技保护、社教宣传、文创队伍以及其他各类人才，共同为公众感受中国悠久历史和灿烂文明提供便利，为弘扬中华文明做出贡献。

三、基金会发展中存在的困难及解决方法

根据基金会中心网的数据显示，截止2016年3月，我国基金会的总数已达到4880家，其中公募基金会1546家，非公募基金会3334家[5]。基金会在中国的经济体制转型和政府职能改变的过程中，对于推动我国公益事业发展，完善社会管理，全面健设小康社会起到了相当重要的作用。但是，无论是公募基金会与非公募基金会都不同程度的存在着一些问题与困难。

（一）公募基金会的困境及出路

在“郭美美微博炫富事件“之后，中国公募基金会陷入了空前的危机。特别是中国红十字会，更是处于舆论的漩涡中，从捐赠款去向到商业机构屡屡遭到民众质疑。究其根本原因，就是目前公募基金会的运作和透明度不够，公募基金会作为非营利机构，既面向全社会公开募捐又享受国家免税政策，公开透明是其责任。而现在捐款人的权利意识开始觉醒，这必然使公募基金会要检讨和规范自己的行为，提升透明度，挽回公信力。

为了推动基金会的透明度，2010年基金会中心网正式成立，它就是基金会透明的服务者，目前已初步具备全国基金会信息披露平台功能，信息采集度达92℅。其中包括基金会的捐款收支情况、费用开支情况、主要业务活动、项目信息等，可随时接受社会监督。

（二）非公募基金会的困境及出路

非公募基金会还处于起步阶段，在发展过程中还存在许多问题和困难。

1、非公募基金会申办困难

按规定所有基金会都必须提供“业务主管单位同意设立”的文件，也就是说，如果找不到主管部门，就没有资格在民政部门登记，而政府部门一般不愿意作为社会组织的业务主管部门。一是无利可图，二是可能带来风险影响到自身，这些上门申请的社会组织往往被拒之门外。

2、后续捐赠太少

近几年虽然公募基金会在数量上有了快速的增长，但是由于后续得到的捐赠资金少，甚至为零，大批基金会特别是文化类基金会在沉睡。

要解决非公募基金会在发展中存在的这些问题和困难，一是需要政府在对其的挂靠单位、对企业向非公募基金会捐赠的税收政策上给予一定的放开和优惠政策，使富裕的个人和企业能更加自主地实现捐赠意愿；二是通过宣传，使广大捐赠者了解和关注非公募基金会的情况及公益活动，使捐赠者在为社会公益做贡献的同时也可以为自身带来良好的社会效益，以提高捐赠者的捐赠意愿等。

四、我国公募基金会与非公募基金会的未来展望

代表社会公益的中国基金会在社会进步与政治发展中具有重要的政治、经济与社会意义。中国的基金会成立30年以来，它在配合政府改革、促进公益事业、调解社会矛盾、和谐人际关系、保持社会公平、维护社会稳定、弘扬先进文化等方面发挥着越来越重要的作用，成为我国公民社会发展中的重要社会组织[6]。但是，无论在数量还是资金规模，公益项目运作和基金会法规等方面，与发达国家同类基金会无法相提并论，也无法与当前我国社会经济发展相提并论，更无法满足社会需要。这是现实，也是未来发展的起点，更预示着中国基金会有着广阔的发展空间。

（一）公募基金会的未来展望

根据公募基金会的资金来源渠道和特点，它的资金充足多数又以政府作为背景，在大灾大难后需要捐助时，对范围大，持续时间长的大型公益事业的捐助上，有着明显的作用和优势。在我国目前的经济、政府体制和慈善事业体制的大背景下，是无可替代的存在并发展下去的。另外，在制度层面也在进行着更深层次的探索，有些优秀的非公募基金可能转化为公募基金会，像“壹基金”就是走出身份困境，转型为公募基金会，还有一些地方政府也在考虑批准一些民办的公募基金会，用增量来激活存量，能够真正通过公平竞争，让捐赠人来自由选择公募机构流动。

（二）非公募基金会的未来展望

首先，我国的非公募基金会发展符合当前社会现实和慈善发展的历史阶段。我国的慈善事业逐渐地从临时性的，对于受助对象的直接捐助转为设立“非公募基金会”进行长期的有规化的慈善事业，这正是非公募基金会的特长。

其次，非公募基金会还将快速增长。我国非公募基金会自2004年以来进入快速发展期，富裕阶层和市场经济中成功人士反哺社会的热情和梦想正通过非公募基金会这一组织形式逐步实现：非公募基金会的发展还处于起飞阶段，预期接下来10-20年还将是设立非公募基金会的高潮期，与世界上各国基金会发展规律相吻合。

再次，非公募基金会弥补了政府功能的欠缺，而政府也有“松绑”公益组织为意向，不需业务主管单位可以直接登记注册。

以上这些因素都构成了我国非公募基金会未来蓬勃发展的必然趋势。

五、结语

综上所述，通过对我国公募基金会与非公募基金会的研究比较，这两类基金会的存在和发展都符合我国特定的经济发展和慈善事业发展的规律，他们根据各自的特点，在我国的公益事业中发挥着各自的作用，并且互相弥补不足，长期并存。我认为，这两类基金会今后只要不断提高行业自律和自身的管理水平，提高信息透明度，主动接受社会监督，不断提高公信力，严防腐败发生，使中国的公益事业迈向透明化、规范化、技术化，一定会为中国的公益事业做出越来越大的贡献，中国的基金会将迎来更为骄人的增长和成长。

参考文献：

[1]国务院法制办公室，基金会管理条例[Z]，2004.

[2]民政部民间组织管理局、国务院法制办政法司，基金会指南[M]，中国社会出版社，2004.

[3]庄爱玲，中国官办基金会与民办基金会能力建设比较研究[D]，南京大学，2003：12-16.