骆　婷　陈利根

收益共享视角下土地出让金分配研究

骆婷陈利根

摘要：2013年国务院在关于深化收入分配改革的通知中要求完善国有土地出让机制，建立健全的公共资源出让收益全民共享机制，可见围绕着土地出让制度和收益分配机制的改革已经成为中央决策层的战略决策。本研究以收益共享为视角，以土地出让金为研究对象，考察土地出让金形成机制以及土地出让金分配涉及的利益相关主体，阐明土地出让收益分配的理论和实践依据，为实现土地出让收益共享提供科学依据和政策建议。

关键词：土地出让金；土地出让收益共享；共享机制；博弈论

中央在2012年政府报告中首提“建立公共资源出让收益合理共享机制”。十八大报告指出现代化成果要让农民共享，2013年国务院颁发通知要求完善国有土地出让机制，建立健全的公共资源出让收益全民共享机制，可见围绕着土地出让制度和收益分配机制的改革已经成为中央决策层的战略决策。因此深入研究我国土地出让制度改革及收益分配机制存在问题、剖析机理，建言土地出让制度改革、构建土地出让收益共享机制满足了国家重大决策需求。

当前对土地出让金收益分配制度的研究很多，理论层面涉及了地租地价理论、产权理论、博弈论、发展权理论、分配正义理论等众多理论，实践层面从中央与地方、地方政府与农民、再分配和代际分配、被征地农民和在耕农民间分配五个角度对土地出让金收益分配进行了探究。大多数文章侧重于其中的某一个方面来分析相关主体在土地出让金收益分配中的博弈，但还没有人从收益共享的视角来研究土地出让金收益分配的理论依据和实践情况。土地出让过程中的相关收益共享，不仅表现在供需双方的初次分配中，还体现在出让收益形成的公共财政部分的再分配，此外还应考虑到收益分配中的代际失衡问题。

一、土地出让收益共享内涵

土地出让金是国家出让土地使用权获得的收入，相当于将一定年限内的地租一次性收取。根据罗尔斯分配正义理论中的最大最小原则，应当制定适当的标准以实现被征地农民在土地出让金收益分配中的最大利益，因为很多实证数据都验证了被征地农民的最少受惠者地位。在土地出让收益的代际分配上，应当设计合理的土地出让金收益留存比例，学习罗尔斯“储蓄”观念，避免地方政府寅吃卯粮。再结合产权理论和委托代理理论，笔者认为，土地出让收益共享的内涵应当包括：

第一，纵向的公平，使得中央与地方政府间的纵向分配比例合理；第二，横向的公平，使得土地征收者与被征收者间的收益分配相对合理；第三，城乡公平，使得二次分配中农村建设与城市建设支出比例相对合理；第四，代际公平，禁止不加节制的征地出让，在不影响后代人生存发展的原则下满足当代人的需求；合理留存一定比例的收益给后届政府，不透支后届应得的利益。

二、土地出让收益共享现状

(一)初次分配纵向分配现状

通过整理《中国国土资源统计年鉴》、财政部公布的2009-2011《全国土地出让收支情况》的数据，计算得出2009年地方政府实际上缴土地出让金比例为2%，2010和2011年均为1%。可知中央政府实际取得的土地出让金收入远远小于按规定可以分得的比例，当前的土地出让金在政府间的纵向分配并不符合收益共享原则。

(二)初次分配横向分配现状

土地出让收益分配有农民、地方政府、开发商三大利益主体。由于本文的研究重点在于农民与地方政府的收益共享状况，因而只分析征地环节的土地增值Ⅰ和出让环节的土地增值Ⅱ，不涉及土地出让后开发商所获得的土地增值Ⅲ。

1、征地环节的土地增值及分配

《土地管理法》规定，国家(县级以上地方政府)出于公共利益的需要，可依法给予征地补偿进行土地征收，现行的补偿原则是要基于土地的原用途，导致征地补偿价格与地方政府出让价格巨大的差距。征地补偿一般略高于其农用条件下的价格，这就形成了征地环节的增值，即土地增值Ⅰ(农民获得的土地增值)等于实际支付的征地补偿减去农用地价格。

2、出让环节的土地增值及分配

土地出让金是国家出让土地使用权所获得的收入，相当于将一定年限内的地租一次性收取，土地所有权归国家和集体所有，但实际上行使土地征用权和出让权的是县级以上地方政府，土地出让环节的增值收益由地方政府获得。土地出让包含城市土地出让和被征地的集体土地出让两大类，原本是集体所有土地的出让在出让环节前还有征收环节，因此集体土地出让金包括征收成本、土地前期开发费用和土地出让收益。所以土地增值Ⅱ(地方政府获得的土地增值)等于土地出让金减去征地补偿和土地的前期开发成本。

基于该理论框架，笔者选取2011年全国30个省(市、自治区)的数据来分析土地出让收益在农民与地方政府间的省级层面实际分配情况，去除了西藏是因为数据不全。其中土地出让面积、土地出让金、征地面积、征地总费用数据来源于2012年《中国国土资源年鉴》，据此计算出2011年各省市土地出让金价格和征地补偿价格。依据地租理论，地价等于地租除以利率，因而笔者首先利用2011年各省市农业总产值除以各省市耕地面积，得到地租，再除以2011年一年期利率3.5%，由此得到农用地价格。其中2011年各省市农业总产值数据来源于2012年《中国统计年鉴》，各省市耕地面积在《中国统计年鉴》中只有2008年和2013年的数据，根据全国总耕地面积可以看出2013年的数据较2008年更为接近2011年，因此采用2013年各省市耕地面积来替代2011年各省市耕地面积。由于数据的限制，笔者仅能根据财政部公布的2013年《土地出让金收支情况》得到2013年全国土地开发成本，2013年土地开发支出为8580.04亿元，当年的征收面积为453070.75公顷，由此计算得出2013年土地开发成本为126250.19元/亩，由于技术的限制，土地开发成本在相近的年限内差别不大，因此可以用2013年来替代2011年土地开发成本，因而本文采用的2011年各省市的土地开发成本均为126250.19元/亩。根据上述方法计算得到土地出让金价格、征收补偿价格、农用地价格、土地开发成本以及土地增值Ⅰ和土地增值Ⅱ数据，整理分析得出以下结论。

超过半数的省市土地增值Ⅰ为负值，仅有10个省市的土地增值Ⅰ为正值，说明2011年大部分省市的土地征收非但没有为农民带来增值收益，还损害了农民原本的收益，当前的征收补偿甚至不能弥补农民因失去土地而带来的损失。而在农民参与土地增值收益的10各省市中，2011年土地增值收益政府与农民收益的平均比值为11.28，其中一半的省市比值高于10。综合以上可以看出即使在少部分省市农民了部分土地增值收益，其分成比例也非常的低，绝大部分增值收益被政府享有。而在大部分省市中农民获得的征地补偿甚至不足以弥补土地征收给其带来的损失。

(三)二次分配现状

在2010年4月前，很少有政府会公布有关土地出让金支出的情况，这一领域的实际情况高深莫测，土地出让金的使用情况在缺乏官方权威数据的条件下难以研究。笔者通过整理财政部公布的《2014年全国土地出让收支基本情况》中的数据，得出以下结论。

2013年土地出让金收益在教育资金和农田水利建设资金两块计提比例均为6.5%，2014年为7%，均未达到政策所要求的10%的标准，但呈现上升的趋势，相信随着政策监管的完善，实际计提比例会逐渐达标。2013年、2014年45%以上的土地出让金纯收益被用于城市建设，农村仅占30%左右，甚至与2013年相比2014年的农村支出比例还在减少，在保障性安居工程及城市建设的支出反而都上升了一些。教育和农田水利建设支出国家规定的计提比例为10%以上，实际支出却只占5%左右。

土地是公共资源，土地出让收益理应全民共享，国家在土地出让收益分配上应当遵循“取之于民，用之于民”。在市场经济体制基本确立完善的今天，城市化的步伐加快，当前可供出让的土地大部分来源于征用的集体土地。既然土地取自农村，那么收益也应当更多的用于农村，而根据2013年和2014年的土地出让金收支情况，可以看出政府将土地出让金大比例用于城市建设，忽视了农业农村领域的支出，其结构上还有待进一步调整。我国土地出让收益支出在城市建设领域的比例还有很大的下降空间，毕竟一些市场经济国家政府财政支出中城市建设支出的比例只有10%左右。支出比例下降后，多出来的资源完全可以用到如对农村的保障建设、教育事业的发展等民生领域。

(四)代际分配现状

根据土地出让收益共享中代际分配的原则，了解代际分配现状，一是要考察当前政府有无过度征用出让农地导致耕地红线不保；二是要考察当届政府留存了多少土地出让金盈余给后届使用。根据《中国国土资源年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》以及2013年底的第二次土地调查结果，笔者整理得到2001年至2013年的全国耕地面积数据，可知，2001年至2008年在我国城市用地规模不断扩大的同时，耕地面积持续下降。到2008年末我国全国耕地面积已经是18.26亿亩，距离耕地“红线”还有2600万亩，这是什么概念呢？我们根据2001-2008年间非农建设占用耕地面积2598.86万亩来计算，被占用的耕地面积年均325万亩。按照这个消耗速度大致推算一下，不到8年我国的耕地面积就会跌破到“红线”之下，更何况实际上2001年到2013年年均建设占用耕地面积为475万亩，对耕地的消耗速度是2008年前的1.46倍，如果不是由于通过土地开发整理新增了部分耕地面积，按2010年后的消耗速度，差不多5年左右“红线”就不保了。

2008年第十七届中央委员会强调土地开发整理的重要性，在此作用下，全国耕地面积基本做到了“占补平衡”，2009年至今的耕地面积维持在20.3亿亩的水平。虽然当前的土地出让规模与土地开发整理相协调，守住了耕地红线，但一个城市中的优质地块在一定时期内是稀缺资源，具有不可复用性。近年来土地市场的繁荣，使可供出让的优质地块越来越少。一些拥有特殊地理位置的稀有土地被浪费，开发商再得到地方政府出让后并没有对其进行综合开发。另一方面，随着公众权利意识的觉醒，今后征地补偿成本会越来越高，依靠征地拆迁补充土地后备库的难度越来越大，后届政府可支配的土地资源进一步减少，我国可供转化的耕地空间已经不容乐观。

根据2009年到2014年财政部公布的《全国土地出让收支情况》，计算土地出让金收益每年的盈余数据。可知绝大部分的土地出让金收入都被当期政府当年就使用了，如果把土地出让金收入比作政府的薪酬，那么政府可是说是彻头彻尾的“月光族”。

三、土地出让收益共享现存的问题

虽然中央一直在进行土地出让及收益分配制度的改革，但在中央与地方政府委托代理关系中由于信息的不对称，地方在土地出让收益分配上相对于中央一直处于优势地位，根据上节对土地出让金收益共享实践分析，可以总结出现行土地出让收益分配所存在的问题如下：

第一，中央的分成比例过低

第二，农民获得的土地收益比例过低

第三，地方政府在农业农村和社会保障领域的土地出让金收益支出过低。

第四，违背了代际公平，不符合可持续发展观。

四、土地出让收益共享政策研究

(一)初次分配纵向公平

在中央与地方的分配上，中央参与土地出让金收益的分成可以降低地方政府的违规收益，减少地方出让土地的动力，同时为中央在公共保障领域的投资提供资金支持。中央需要统筹全国范围内各方主体的利益均衡，要提供公共保障建设，要通过土地出让收益的再分配支援农村发展，还要考虑到未被流转的在耕农民所损失的机会成本给予补贴，让他们也共享到土地出让收益，因此中央需要提取部分土地出让金收益。考虑到地方政府对土地出让收益的财政依赖，可以以房产税等税收收入的增加反测地方对中央的土地出让金上缴比例。

(二)初次分配横向公平

在征地过程中，对农民的征地补偿结合当地的生活水平来制定标准，不采用固定的比例，避免农民在失去土地后生活得不到保障。

(三)二次分配公平

在二次分配中，建立土地出让金收支预算机制，禁止不在预算安排内的土地出让金支出。按照成本性支出>保障性安居工程支出和农业农村支出>城市建设支出的顺序进行预算，在保证对农民的征地补偿与补助等土地出让金成本支出的前提下，提高土地出让金收益在农业农村领域以及保障方面的支出。同时提高政府关于土地出让金收支的公开度，有助于公众知情权和监督权的实现。只有减少公共支出过度向城市倾斜，减少区域差异，才能实现城乡统筹发展。

(四)代际分配公平

控制土地出让规模。制定《土地利用总体规划》，控制各省市土地出让规模，严禁地方政府无序大量征用土地、出让土地。可以行政手段配合经济手段共同控制出让规模，出让规模大的地区需上缴更大比例的土地收益。留存不低于40%的土地出让金纯收益作为土地收益基金，以供后届政府使用。留存的土地收益基金当年不允许使用，采用滚动结余，这样也可以弱化地方政府过度土地出让的冲动。(作者单位：南京农业大学公共管理学院)

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作者简介：骆婷(1992-)，女，安徽芜湖人，南京农业大学硕士，土地法与土地行政。

通信作者：陈利根

基金项目：我国土地出让制度改革及收益共享机制研究(13JZD014)

陈利根，南京农业大学教授，土地法与土地行政。