谢　飞，郑　皓

（苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）



城市存量土地利用背景下工业用地转型研究

谢飞，郑皓

（苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

摘要：随着国家对新增建设用地指标在政策上约束控制越来越严格，城市发展空间越发紧束，工业用地作为城市建设用地的重要组成单元，在城市整体存量用地中占有相当一部分比例，在城市存量用地利用背景下，进行适当城市工业用地转型，已经成为许多城市促进产业升级、提升城市功能、改善居住环境的重要举措施之一。文章对工业用地现状及转型过程中存在问题等进行简要分析并对其转型方式及转型问题相关对策等进行部分研究。

关键词：工业用地；转型；存量；土地利用

1　工业用地转型背景

城市化进程中伴随着城市人口规模以及城市经济的不断增长，同时也导致了城市用地空间逐步扩大，城市用地的大幅度向外扩展，城市建设用地需求相应增加。城市发展前期，部分工业用地土地利用效率较为低下，建设方式也呈粗放型，发展相对滞后，如今已不符合城市发展要求，另一方面，一些地方政府热衷于盲目的扩大城市空间，在城市建设用地方面缺乏远见，放眼外围而没有关注内部，致使城市内部的土地利用集约程度低。历经近30年的发展，经济社会快速转型期已经悄然而至，城市规划也已经从之前的增量规划向存量规划转型。城市外延式扩张的发展模式将逐步转向挖掘优化存量土地、集约高效利用土地的发展模式，意味着城市建设用地的规划科学精细化程度越来越高[1]。原本在城市存量用地中作为城市有机组成部分的工业用地也亟待优化转型。

所谓城市存量土地是指城市土地中已经通过相关部门审批，未使用或者是因为其他原因停止使用以及在使用过程中利用率偏低的城市用地。对于部分空闲、搁置及利用率较低的城市存量土地，可通过土地利用方式转变、土地本身投入比重增大等方式来扩大土地本身输出价值，从而使得土地有效利用率提升。城市存量土地的高效利用将重新扩展城市本身内部的用地容量，对城市内部人口与用地的矛盾加以缓释，同时可以有效地减缓城市外延进程，利于城市精明增长。

2　工业用地转型必然性

2.1“内部紊乱”——工业用地利用现状问题诸多

2.1.1早期工业用地布局无序化

目前中国的工业用地多为早期依托城市主城区内部伴随城市快速增长期的工业用地以及部分城市外围乃至城市边缘区的工业园、开发区等，在城市工业开发建设的早期，相当一部分工业的发展布局对未来用地考虑欠缺，没有系统的规划支撑，导致部分工业布局较为零散，穿插在多种城市功能组团当中，随着城市的后续发展，呈散点式无序化分布，对城市的局部功能以及城市发展要求产生一定程度的影响。

2.1.2部分工业用地闲置，土地利用集约性差

在城市的发展期，为了带动城市以及周边区域的发展，政府对相当一部分工业园、高新区等在土地政策多方面提出相关的优惠，伴随着大量工业用地的开发，随之而来的是在城市的不同发展阶段，相当广泛的存在着工业用地在占建设用地比例上数值较大、面积增加速度较快的种种一系列问题。据调查，即便是在全国53个国家级高新技术开发区中，土地利用强度也仅仅为0.236 7（以建筑容积率统计）；已占用的土地平均有效利用率仅为57%，而闲置土地比例则高达43%；在中国省级以上的开发区中，国家批准规划的近20 000 km2工业园区面积，闲置土地比例竟占到规划总面积的86.49%，土地闲置现象甚至严重到致使一些城市边缘区陷入多年荒芜的程

度[2]。

表1　城市工业用地与城区面积比例关系

2.1.3工业用地比例失调

通过国内部分城市包括苏州、上海、香港以及国外城市美国等的城市工业与城区面积比例来看[2]（见表1），我国的平均值远高于世界平均，这也从侧面反映出我国工业用地现状的问题，工业用地比例高，综合使用效率低，存在不同程度的资源浪费。

2.2“外部召唤”——城市土地优化迫切需求

2.2.1用地综合竞争力的提升

部分老旧工业用地混杂于商业用地、居住用地内部，对城市的功能布局以及环境造成一定影响及破坏，工业用地转型一方面可以整合资源，或在政府导向下，走经济附加值高的生产、休闲等服务领域，摆脱单一模式，高效利用土地资源。另一方面通过自身用地性质的变更完善城市功能，拓宽发展空间，形成更好的城市设计尺度感，提升区域的综合竞争力。

2.2.2土地资源优化

工业用地的转型可有效地将资源连接在一起，综合土地、劳动力、功能、现存基础设施以及相关信息网络等元素，重新构建或者重塑产业结构，从而实现土地本身价值的提升，从业者素质的提高，周边环境的同步提升，从而实现以较少的投入以及土地资源的较少的消耗获取最大的可持续化的经济价值。

2.2.3土地集约利用水平提高

土地是经济的载体，城市用地空间难以支撑外延式的发展，深度优化挖掘存量用地的潜力是发展的必然，老旧产能低下的工业用地无疑是破解土地供需矛盾的重要突破点，高水平集约利用工业用地，加快其转型升级不但可以提升土地附加值同时还可以带动经济模式转变，从紧凑型产业模式出发。

2.2.4盘活存量，用地可持续性提升

对于城市来讲，土地资源是重要的发展载体，工业用地的盘活以及存量工业用地高效利用是调整经济结构和促进转型的重要举措。一方面在城市存量用地利用背景下，工业用地转型可以淘汰低效部分用地，重新组织新的生产方式或转变经营模式，另一方面对闲置的工业用地予以盘活，可以弥补部分城市发展建设用地缺口，例如2014年上海《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》发布，内容涵盖多个方面，包括工业用地用途转换、区域整体转型等。并且允许通过存量补地价方式，将工业用地转型为其他性质土地。以工业用地总量动态平衡为前提，加大存量工业用地集中置换、异地用途置换或再配置，切实提高利用效率和单位产出效率，拓展工业用地的内涵空间[3]，这不但从土地使用效能上予以极大的优化，而且同时也完善了城市相应功能。

3　工业用地转型方式

3.1用地性质不变条件下的土地集约，自身优化

3.1.1企业自身节地挖潜

在满足相关城市规划要求，工业用地性质不变更，用途不变更，符合相关安全条件的情况下，对工厂内部建筑的利用率提升，或在相关规划通过情况下对企业内部厂房建设，容积率、建筑高度等相关指标满足的情况下翻建或增加生产性用房，提高土地自身的使用效率。

3.1.2闲置土地的重组

对一部分闲置的或者使用率不高的厂房，在满足相关法规要求的前提下采取相应的合作形式例如合资、入股、租赁、企业内部重组等形式来进行工业用地及其附属建筑物的改造利用，提高土地利用价值。

3.1.3土地高效分割

在满足相关规划、生产安全等前提下，对于部分工业用地内部空闲用地进行有效分割，进行良性的土地资源分割，并办理相应的土地分割手续，进行土地和房产的分割登记，将一个企业的工业地块空闲用地分割给另一个符合条件的企业，实现内部的切割重组，提高利用率。

3.2用地性质变更条件下的多样化重塑

3.2.1基于现状建筑的更新

在用地性质变更的前提下，对于工业用地本身附属的建筑物、构筑物考虑到可持续发展问题，局部在功能满足的情况下进行建筑的改造，一方面节约建设成本，另一方面因地制宜，从功能着手，进行立面的更新，使原本破败的建筑焕发新的生机。协同用地性质变化的多样性，更新改造的方式也呈多样性，其中也不乏诸多成功案例（见表2）。

3.2.2基于重建的功能重构

较多的用地性质变更会采取推倒重建的方式来重新组合定义用地的功能，用地性质转变也呈现多样性（见表2），部分用地受区位、规划驱动、文化要求、环境因素等形成不同的转型类型，例如老城区老旧工业用地局部向公共管理公共服务设施用地的转型，或者工业用地变更为居住用地、绿地等，有效缓解局部居住用地紧缺，增加城市绿化环境指数等。变更后的用地除了在功能上与城市相关规划契合，更大的程度上完善了周边城市环境。

表2　用地性质转变类型

4　工业用地转型面临的问题

4.1工业用地转型引导性弱

开发地块的开发职权认识缺乏是工业用地转型过程中的一大障碍，现有转型规划对权利与利益的分配规定模糊,政府、产权业主、市场开发主体三者利益协调困难,转型推进慢[4]。部分企业无力经营或土地闲置或场地转租或转型等，但转型企业变更前后产业结构基本未发生根本变化，这表示在企业的发展不畅情况下，转型引导性差，转型难，土地利用度降低。工业用地转型规划由于兴起的晚，在规划中考虑的较少，与之相关的法规政策等相对缺乏，没有明确的条款规定，缺少清晰的规划引导，在工业用地规划编制和实施中，对现有的土地把握性较差，大多数情况下没有明确的路线引导，转型境地窘迫。

4.2工业用地转型原动力不足

在工业用地的转型中，一般意义上“退二进三”带来的不单单是土地周边空间品质，环境质量的提升，更是土地的使用性质改变导致土地再开发的巨额利益，高额溢价的背后是多方面的利益，以苏州工业园区为例，其对工业用地进行了区域价格划分（见图1、表3），其中2012年Y2区工业用地基准价为1 045元/m2，参考2014年Y2区域内经营性使用地（见图2，其中14商业服务业设施用地、15居住用地）挂牌出售地块价格分别高达9 757.5和17 517.8元/m2。这样显著的价格差距在用地转型背后以及处理使用上存在较多需要完善的困境，在涉及到用地性质、产权，建筑构筑物等等方面我国制定的大多数政策对企业让利空间很小，从而使得企业热情度不高，积极性较差，从而阻碍了工业用地转型的推动和进行。

图1　苏州工业园区工业用途土地基准地价区位划分图

表3　 2012年度苏州工业园区工业用途土地基准地价/（元·m-2）

图2　 2014年苏州工业园区经营性用地出让成交结果

4.3工业用地转型市场衔接差

工业用地转型不仅仅落在纸上，更应该依托市场，如今，由于市场有众多的不确定因素，单纯的纸上谈兵难以解决复杂的市场矛盾，部分工业用地转型规划控制性太强，以至于不能协同市场顺利进行，转型不能落地，同时又有一部分规划控制相对较为松散，能够满足较好的市场呼声，但是同样导致企业的转型过于简便，完全依托市场，缺乏制度的管理，发展没有章法，同时在转型价值增加的同时对周边环境、公共利益考虑相对匮乏，不利于城市发展。

4.4工业用地转型公共利益缺乏保障

由于工业用地大多整体大空间排布，在后期工业用地转型过程中，难以形成片区大面积变更，故在发展过程中会呈散点式，小区域渐进，在此过程中由于地价的变化，功能的变更，政府与开发商对独立地块的进一步开发会倾向于产生较高的附加开发收益，也就是更大的利益，在利益最大化这个多方角逐的背景下，难以保证公共利益，整体的多点开花式发展也会造成公共服务配套设施不成系统，不成规模，城市公共空间制约于不均衡的功能布置，难以较好地推动城市功能完善。

5　工业用地转型问题相关对策

5.1政府主导下工业用地转型政策完善

对于工业用地转型相关政策应在政府的主导下完善体系架构，对于地块性质变更等多种情况予以明确的法规政策规定，规划人员在宏观考虑地块未来发展功能的同时也能自下而上的对地块发展进行实证研究，一方面要考虑城市的发展，城市的空间，地块的开发，另一方面也要协调好与地块所进驻企业等相关组织团体的利益，通过多方努力，完善整体工业用地转型相关政策，形成较为完整的法规体系。

5.2城市规划过程中工业用地转型前瞻性理念引入

在工业用地转型这一复杂过程中，伴随经济等相关因素的不断改变，用地控制受到影响从而引起转型模式的相对变化，这也迫切需要一些新的规划前瞻性理念引入，新的理念带入新的规划构想，例如，在北京首钢工业用地转型中，就引入了“白区”的概念。“白区”让开发商以最大的灵活性来决定每片土地的商业、旅馆及住宅的广泛用途[5]。这样的理念引入使得转型模式可以随转型过程中不可预测的的因素改变而调整，较好的根据地块发展灵活控制土地的用途。又例如《苏州工业园区（苏州东部新城）分区规划（2007－2020）》中出现的“灰色用地”这一特殊用地性质。“灰色用地”的主要作用是为了解决城市用地中不同发展时期的不同功能需要。在城市总体规划编制过程中，该地块功能可作为周围地块功能的补充先赋予其易置换的用地功能，等到城市发展到一定阶段，周围的用地功能已不能满足城市的发展时，将该地块置换成需要的用地类型[6]。在最新一轮《苏州工业园区总体规划2012-2030》（见图3）中这一概念也得以延续，在土地弹性控制方面发挥不可替代的作用。通过参考借鉴前瞻性规划理念，在规划前期对工业用地后续转型予以考量，能够避免工业用地转型难以推动等问题。

5.3工业用地转型过程中土地增益考量

地价政策在土地再开发的背景下亟待进一步完善考虑，工业用地部分转让或未转让的土地若其用地性质变更调整为其他性质用地，与原本的土地出让合同不符，在此情况下经过市场价值评估之后通过对地价的补缴，然后依法进行相关的开发建设。完善相关的土地增值收益制度，土地的原有使用权人与土地转型后开发的二次开发主体进行股份合作或其他形式，共同经营土地，或者在土地“招拍挂”时，对土地的原有使用权人进行一定量的补偿，例如建筑面积等。建立共享土地增值收益的收储机制。由政府统一收储，收储后在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，调动其参与改造的积极性[7]。

图3　苏州工业园区总体规划（2012-2030）

5.4完善公众参与体系，强调公共利益

在工业用地转型升级过程中，更多的直接参与者是政府，相关规划部门与开发商等，从整个方案的初期到最终成果公布，整体的内容都在这几者之间徘徊，相对而言这个过程偏于封闭化，与之密切相关的居民群众实质上没有参与到这个过程当中，对未来周边环境的变化，附近民众对这种未来的转变参与性较低，无法通过直观的感受评判工业用地转型的合理性问题。在整个公众参与的体系完善过程中，公众参与不能只单单参与到公示环节，而是要渗透到整个过程中，从项目的开发定位到后续建设都应包含在内。在公共利益的协调过程中，规划部门作为其中的纽带，在相关规划的引导下以及通过自身专业知识对项目整体进行评价，提供一个各层面包括政府、开发商、民众等共同沟通的平台，开放性增大，通过提供多种的参与方式，包括现有的专家评审、规划公示，拓展到创新的听证会，市民意见等，在公众参与的体系完善过程中体现公共利益。

6　工业用地转型保障措施

6.1调控杠杆下的政策刺激

对于存量工业用地的盘活部分地区采取了缩短出让年限等一系列新政策，在政府大的调控政策影响下，一方面更多的工业用地企业寻求转型突破的速度将加快，另一方面产业用地的竞争将更加激烈，对于现有50年产权的工业用地储备升值，吸引更多高附加值的产业群体，加上部分政府出台的政策对项目用地转变容积率等一些限定条件的限定，使得工业用地未来转型后产业结合更为紧密，更易产生新的集聚效应，为区域、产业发展导向形成新的指导。例如2014年上海出台的新政盘活工业用地市场，基于上海产业资源地产的稀缺性，不难预见大量的存量工业用地将在新政刺激下进入商办市场。

6.2价值杠杆下的政策奖励

如何对地块转型产生的大量利润价值进行分割，在地块的开发者和政府部门获得相应收益之外，如何保障公共价值的投入，这也是地块转型开发的重要考虑要素，城市的发展，产业的革新以及城市综合竞争力的提升也迫切的要求政府对其进行政策制定，通过价值杠杆的调控[4]（见图4），来分析如何将公共价值最大化，一方面，单纯的依托开发商考虑公共利益显然不可行，单纯依靠政府部门通过财政税收进行公共服务设施的无条件建设需要大量的资金支持，政府负担过重，所以通过政策的制定，将公共服务设施与土地的转型开发结合起来，根据开发者对公共服务设施的建设量等多方面给予相应的规划奖励或者政策扶持不失为一种解决途径。价值杠杆的奖励机制可以有效调和政府、企业、公共利益的公共价值矛盾，促使工业用地转型顺利实施。

图4　价值杠杆的调控作用

7　结语

我国的大部分工业用地转型主要动因在于政府的决策，功能空间上的调整以及工业企业的自身转型需求，这同时促使规划工作者以及相关政府职能部门在考虑工业用地转型过程中应具有新的高度和新的前瞻性，对用地性质类型变更的影响因素等细致把握，其次结合城市功能细节上的局部欠缺，借助工业用地转型的契机缝合功能上的裂痕，同时兼顾公共利益以及城市设计等相关因素，从而协调城市的总体用地规划，使工业用地焕发出新的生机，也有利于城市功能的进一步完善，城市形象的进一步提升。

参考文献：

[1]陈伟.大城市将进入存量土地高效利用时代[N].证券时报，2014-01-14（A3）.

[2]李永平，段建南.城市边缘区工业用地集约利用的现存问题与调控策略[J].湖北农业科学，2013，52（8）：1796－1799．[

3]陈立定.工业用地供需矛盾及解决途径研究[J]．改革与战略，2013，29（6）：86-89．

[4]葛春晖，董淑敏，汤春杰.市场经济主导下温州工业区转型规划与政策研究[J].城市规划学刊，2012（7）：185-192．

[5]陈铭.北京工业用地转型规划设计研究[D].北京：北京建筑工程学院，2008.

[6]杨忠伟，臧慧怡.灰色用地在苏州工业园区的规划探索[J].规划师，2009，25（5）：21-24．

[7]陈基伟.上海工业用地二次开发模式研究[J].科学发展，2013（10）：9-20．

（责任编辑：卢文君）

Transformation of industrial land under the context of urban stock land use

XIE Fei，ZHENG Hao
（School of Architecture and Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China）

Abstract：Since the state policy for the newly added construction land control becomes more and more stringent, the urban development space is getting smaller and smaller.As an important part of the urban construction land, the industrial land occupies a substantial proportion of the stock land in the city.Under the context of the urban stock land use, an appropriate transformation of the urban industrial sites has become one of the important measures in many cities to promote the industrial upgrading, enhance urban functions and improve the living environment.This paper makes a brief analysis on the current situation of industrial land and the problems in the transition process, and the related study is made on the industrial land transition mode and transition-related countermeasures.

Key words：industrial land; transformation; stock; land use

中图分类号：TU984

文献标识码：A

文章编号：1672-0679（2016）01-0054-06

[收稿日期]2014-04-28

[作者简介]谢飞（1988-），男，山东淄博人，硕士研究生。