吴胜男

[摘要]文章以城镇化率较高且农村土地流转已取得显著成效的苏州市为例，在简单介绍了苏州市土地流转的背景后，以历年统计数据为基础，分析了苏州市近年来农村土地流转的几项显著变化特征，并且提出了苏州市现阶段土地流转中依旧存在的几个不容忽略的问题。最后，针对上述问题，为进一步完善农村土地流转、加快城乡一体化的进程，本文给出了相关政策建议。

[关键词]土地流转；苏州；规模经营

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621235

1苏州市农村土地流转的背景

我国最初开始实行家庭联产承包责任制的时候，苏州就对土地使用权的流转进行了探索，市政府统一回收荒废的农田，将其组建成集体农场，这之后，土地流转便逐步得到了发展。20世纪80年代，苏州主要采取“占地”的方式发展乡镇企业，到90年代，政府致力于发展外向型经济，进行开发区建设，直到2007年，国家规定了18亿亩农地红线，政府通过平整农村大量被浪费的土地，置换出了建筑用地指标用于产房建设出租等。到2014年年底，全市90%以上的农村土地承包经营权实现了流转。现阶段已初步形成了家庭经营为基础、各类农业合作社为主要组织形式、农业企业经营为辅助的苏州特色的规模经营主体。

2近年来苏州市土地流转变化特征分析

21土地流转速度加快，规模经营面积增多

统计数据显示，苏州市在1998年新增土地流转面积仅10万亩，并且一直呈下降趋势，直到最近几年才回暖。从下表可以看出，从2006年开始呈上升趋势，2008年5月～2009年6月，土地流转面积几乎增加了1倍。由此，苏州农村土地流转进入了快速、有序的实施阶段。在农村土地快速流转的背景之下，随着城乡一体化的推进，农业适度规模经营也有了迅速发展。统计数据显示，截至2014年年底，全市农业规模经营面积占全市农业用地的90%以上。可见，经过多年的实践，苏州市的土地流转和农业适度规模经营已有了规范、有序的发展，也实现了经济、社会和生态效益的有机统一。

历年土地流转面积变化情况表

时间2006年12月2007年12月2008年5月2009年6月土地流转面积

（万亩）8379499675160

22土地流转模式日趋成熟

苏州市在以转包、转让和出租为主要形式的传统模式的基础上，发展出了以土地承包经营权入股的农地流转方式。自2009年6月—2010年12月，苏州市的土地股份合作社从395家发展到了671家，入股的土地面积占总流转面积的比例由不到20%迅速增加到526%。以实践较早的常熟市为例，2006年10月，常熟市第一家土地股份合作社成立，首批入股的土地面积为40607亩，其中5132%是集体土地，共120户农户入股。到2011年6月，该家合作社入股土地面积共202159亩，入股农户达456户。可见，土地承包经营权入股这一流转方式大大推动了土地流转的进程。

23土地流入主体日益多元

随着城乡一体化进程的加快，农村土地流转的参与主体开始增多，截至2001年年底，本村农户承包占475%，外地农户承包占358%，集体承包占101%，剩余的66%则是其他形式的经营。目前，种粮专业大户是苏州的主体之一，到2014年，专业大户占经营主体的826%。近年来，一部分种粮大户选择与合作农场等集体经济进行融合发展，实践证明，这样可以带来更多的发展优势。经测算：小户经营成本在每亩1200元左右，而合作农场的成本是每亩1000～1050元。不仅如此，规模化的集中经营更加有利于新品种的研发和新技术的应用。

24农民收入显著提高

此外，农村土地流转也为农户收入的增加提供了多种途径。由下图可以看出，2007年，苏州市农民人均纯收入首次突破万元，此后一直保持两位数增长，而这很大程度上得益于土地承包经营权入股这一模式。苏州土地股份合作社普遍实行保底分红与浮动分红相结合的分配方法，每亩每年300～1000元的保底分红，浮动分红随效益而定。此外，在各村发展起来的合作农场、农业企业中，农民还可以通过劳动获得工资性收入。例如：在苏州市吴中区甪直镇淞南村，已有76%的劳动力从第一产业转移到了二、三产业，农民总体收入中，75%来源于务工的工资性收入。

农民人均纯收入变化图

3土地流转过程中存在的问题

31政府干预过多

政府通过实行财政补贴政策，提高农民土地流转的积极性，这是苏州市确保土地流转规范、有序发展的重要经验。但部分调查显示，在少数村镇存在着政府强行推动土地流转的现象，政府为了实现规划用地，不询问农民的意愿，强行将土地流转出去。因此，政府应当在国家大力支持土地使用权有序流转的基础上，积极提供政策引导和财政支持，充分考虑农民的流转意愿，听取农户的建议和想法，而不是以强行干预和直接命令的方式展开工作。

32制度规范不够完善

在土地流转过程中，农民与农民之间大多都是以口头交易的形式确定契约关系，并没有签署正式的合同，而在流转协议书上，对土地流转期限、补偿标准等也没有明确规定。苏州市农办提供的数据资料显示，全市流转协议到期后没有进行续签的比例高达72%。而土地股份合作社在制度规范方面也存在不少漏洞，部分村镇甚至在农户土地入股后，既没有签署入股协议，也没有下发股权证书。而当社员需要退社时，合作社应当如何操作，也没有统一的规定。因此，仅仅建立土地股份合作社是不够的，更要确保其规范运转，完善内部各项规章制度。

33农业社会化服务体系不够健全

目前，苏州市主要以合作农场的形式进行农业规模化经营，虽然政府在政策扶持、财政支撑方面都给予了极大优惠，但在技术的发展、大型农业设备的配置以及专业人员的指导方面仍待加强。调查发现，在农村承包土地的农户一般都是本地农民或者外来的一直从事第一产业的投资者，他们在大规模进行农作物种植和管理方面缺乏经验，而各村镇也极度缺乏专业性人才，这将在很大程度上制约现代农业的发展。在金融服务方面，农业保险、农业贷款等服务项目仍是薄弱的一环，亟待创新和突破。

34部分农用地呈现“非粮化”倾向

苏州市大多数的土地股份合作社都属于内股外租型，实质就是合作社将土地从农户那里集中起来，统一委托给种植大户，农户享受每年的分红，这就很容易导致工商资本下乡。调查显示，苏州部分地区由于开发商和企业资本的下乡，农地呈现“非粮化”倾向。国家已明确规定工商投资开发农业的领域和范围，并且不鼓励其长期、大规模地直接参与农业经营。因此，苏州市在加快土地流转和规模经营的同时，应确保农地的用途保持不变，而在选择土地流入的主体时，可以优先考虑承包经营大户、农民专业合作社等，从而提高农户的组织化程度，提升农业产业化水平。

4进一步推动农村土地流转的建议

41加强管理，规范土地流转程序

各级地方政府在农民自愿的前提下，按照产权清晰、流转顺畅、形式多样的要求，确保土地流转的规范化。应加强政府的制度建设，规范土地流转协议文本，流出与流入双方必须签订合同，流转协议到期时，应按规定续签合同等。此外，在经济补偿方面，农户之间的土地流转，其补偿方式由双方自行商议决定，村集体组织不得收取任何费用。只有真正让农户享有其土地使用权、收益权、处分权等，才能真正做到土地流转的规范化和制度化。

42完善服务体系，积极培育中介服务组织

现代农业发展的重要标志就是规模化和产业化，而针对苏州市土地流转过程中仍旧存在的问题，可以将建立公益性与经营性服务相结合的农业社会化服务体系作为发展目标。而要实现这一目标，就要加强基层农技队伍的建设，大力扶持各类中介服务组织的建立。中介服务组织作为一个多功能、自下而上的服务体系，可以使土地流转工作进一步透明化，也将使得土地流转更加符合市场化要求。土地流转过程中出现的众多不规范的问题，在一定程度上可以通过培养土地评估机构、信托机构、保险机构等中介服务组织来解决。

43进一步完善土地股份合作社

土地股份合作社的规范和完善关系重大。首先，地方政府应与工商部门进行沟通，为土地股份合作社进行工商登记，明确其法人地位。其次，应加强对合作社法律和政策问题的管理，进一步完善各项条例规定。土地股份合作社应有完备的股东体系，包括理事、监事的选举等，都应遵循民主管理的思想。合作社要为入股的农户发放统一的股权证书，切实维护股民的权益。此外，应不断强化政府的引导功能，加大招商引资力度，积极支持各项农业建设。最后，还应不断创新其他经营方式，如租赁经营、合股经营等。

44加快培育新型职业农民

最后，还必须要解决流转后土地由谁来种、谁会种和怎样才能种好的问题，因此必须培养出一批有科学文化知识、会管理与并且懂技术的新型职业农民。政府可以通过设立免费的培训机构来进行教学，也可以与高校建立合作关系。苏州部分地区已经成立了劳务股份合作社，主要用于解决农村闲置劳动力的问题。笔者我认为两者可以同时实施，在帮助农村劳动力就业的同时，培训其专业化耕作知识，从而在农业规模化经营过程中，更加顺利地完成机械化耕种与标准化生产等一系列过程，最终实现农民的增收与农业的增效。

参考文献：

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