基于多元主体互构的社区治理行动逻辑研究

2016-06-06柳建坤李炎可胡文博

现代交际 2016年1期

柳建坤李炎可胡文博

[摘要]本文立足“社会治理”政治话语和社区多元化权力的结构格局，从网格化管理模式与社区自治的运作关系研究入手，构建了当代中国城市基层社会治理改革创新模式，首次提出了“多元复合化治理”的新概念。文章通过梳理和总结网格化管理的相关理论研究及所面临的时代性挑战，并基于行政权力与社区差异化利益诉求对立所造成的基层社会制度性“断裂”这一事实，提出了突破网格化管理理论和实践困境的创新行动逻辑，进而尝试建构全新的既有理论指导又有可操作性的基层社会治理模式，努力克服社区网格化管理的“负效应”，促进社区治理的良性运转。

[关键词]社会治理网格化管理社区自治多元复合化治理

[中图分类号]C912.821 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）02-0037-03

改革开放后，在社会结构加速变迁所引发的社会管理难度加大的背景下，网格化管理作为“被动式”的制度选择在显性社会矛盾突发和扩散的背景下应运而生。但是在其火热开展的同时，自20世纪末发轫的社区自治却处于一种“尴尬”的发展境地。在建设之初，建设目标是力图激活单位制下长期处于休眠状态的社会自治力量。但是社区作为网格化管理结构中的“基础运作区”，决定了其发展必然带有较强的行政化色彩。尽管网格化管理在优化行政效率和提高政府绩效方面具有极强的制度优势，但其制度化推广必须以基层社会的现实发展格局作为应用前提，而其实际运行效果能否与社区多元化利益诉求相契合还有待考察。由此，二者之间的运作关系可以作为考察网格化管理制度效应的现实切入点，并且通过对传统社区管理理论的梳理和总结，分析其在当前政治话语环境下所面临的时代性挑战以及潜在的创新行动逻辑。进而提出适应多元化利益格局的社区治理的新型模式，促进共同参与、平等协商的基层社会治理有机实施和运转。

一、网格化管理的理论嬗变和时代性挑战

探索适应当代中国城市社会结构的管理体制是对网格化管理进行制度设计的时代背景。网格化管理于2004年在北京市东城区率先施行，引起了政府部门和学术界的广泛关注。在传统理论中，网格化管理一直被视为一种能够有效整合行政资源和强化社会管理能力的管理体制，因为其充分体现了“规划实施的统一化，管理流程的规范化，管理权责的清晰化，管理效率的高效化”[1]。而且“在弥补现有基层维稳机制不足、化解影响基层社会稳定的突出矛盾、提升基层维稳效能等方面体现出独特功效”[2]。特别是一些官方的调研报告对该模式也赞誉有加。北京市东城区区委书记陈平认为，“新模式有效降低了管理成本，节约了政府管理资源，产生了较大的经济效益，并且有利于城市管理问题的及时发现和快速处理。”[3]赵泽传则高度评价了网格化管理对于创新社会管理，加快城市建设的积极作用，认为其“有利于加强社会管理，提升城市管理水平，加快社区管理体制机制转变”[4]。

伴随着社会管理创新工作的深化和政治话语的更新，网格化管理的理论研究发生了转向。2012年，“社会治理”开始成为我国政治体制改革的核心目标。其中心内容为：以推进国家治理体系和治理能力现代化为方向，坚持党委领导、多方参与的社会管理体制，努力推动多元主体协同治理格局的形成。[5]基于这一视角，网格化管理的隐性制度局限开始受到学界的关注。有学者指出，“由政府主导的网格化管理带来了运行成本的问题，可能制约着社区自治的发展，同时存在网格管理泛化等问题。”[6]此外，网格化管理的功能优势被过度放大所引致的“全能网格论”会加重对政府的“管理依赖症”，蕴涵着弱化居民自治的风险。[7]

理论探索历程折射出社会管理模式设计思路与制度实践的发展沿革。传统研究对网格化管理的正向评价的理论倾向反映出这一模式在运行之初获得了学界和官方的基本肯定。城市社会管理所面临的巨大压力已使改革城市管理体制、实行网格化管理成为必然。但从研究路径上来看，这一阶段的研究仍依托于自上而下的传统社会管理维度，强调政府权力下沉，从而加强对社区的行政性管理。然而在21世纪，城市社会结构变迁的核心是城市人从政府管理下的“单位人”向市场经济关系中的“经济独立的社区人”转型，[8]市场经济关系的不断发展推动着基层社会利益群体的加速分化，基于社会权力资源占有比例不同而衍生出了大量社会权力群体，尤其是在社区内部演化出居民个体、政府、企业、社会组织等主体相互作用、相互制约的利益结构体。传统单一主体的、管制型、全能型的公共管理范式已不能适应当前公共事务管理的时代要求。因而，[9]仍沿袭“组织化”管理思路的网格化管理在基层社区实践过程中可能引致行政力量与社区自治力量之间形成某种张力，甚至导致基层社会矛盾和纠纷在社区管理“断裂”状态下愈演愈烈。

二、运行风险何以显现——网格化管理与社区自治运行关系研判

长期以来，城市基层社会治理思路始终贯穿于两种向度之中：其一是自上而下的以政府为主导的管理向度；其二是自下而上的以社区居民为主体的自治向度。中国城市基层治理的基本格局就在以实现政府管理诉求为目标的社区行政力量和以实现居民利益诉求为目标的社区自治力量的交互协作中得以动态构建。然而，由于我国政府在社会资源和行政权力的垄断地位仍未被打破，加之社区自治缺乏明确的发展定位和战略支持，导致政府与社区在社会管理的权责归属上难以界定，社区自治的发展长期处于徘徊停滞阶段。而在这一背景下所诞生的网格化管理模式实质上是科层管理体制在强调“技术治理”时代的制度变型，其在创设和运作的各个阶段都是以政府职能部门为主导，并通过在社区之下设置“网格”作为微型管理空间，构筑起“区—街道—社区—网格”多层级式的管理架构。

另一方面，从城市社会结构变迁的背景来考察，可以发现社会利益群体正在加速分化，政府职能部门、业主居民、社会组织等利益主体已共聚于社区之中。然而，资源和权力在网格中的非均衡分布状态导致了政府和物业公司拥有相对优势，以行政力量为主导的网格化管理依靠其稳定高效的运行程序和统一明确的管理结构扩展了政府管控的领域和深度，使居民个体最大限度地被纳入到政府管控之中，自治力量在强制性的压制下必然出现萎缩。而且，无论是社区建设的参与程度，还是居民利益诉求的满足程度，都很难予以及时、有效的保障和实现。

总之，通过下沉行政权力来化解社会纠纷和矛盾的管理思路已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元化治理的迫切需求。[10]强调运用组织隶属关系对个体进行“组织化”管理的科层式管理结构必然与自主性社会领域之间形成制度性的“鸿沟”，不仅造成各种矛盾和冲突在这一断裂处开始“井喷”，而且可能使网格化管理本身在应对利益关系纷繁复杂的社区事务时出现“制度失灵”问题。

三、政治话语本土化导向下网格化管理的创新逻辑与发展导向

（一）“二元互构”与“多中心治理”：突破传统社会管理困境的行动逻辑

在社会主体多元化、平等化、协同化成为国家政治格局的基本共识下，在“社会治理”确定为社会管理体制创新的指导思路下，对于作为基层社会管理模式的核心要件——网格化管理模式进行反思性研究成为必然。笔者认为，在现实社会政治环境下，网格化管理的研究维度必须摆脱以往研究中行政主导性的局囿，即从底层社区出发，以实现社区利益共进为核心来加强社区自治，同时网格化管理也必须主动对接自主性社会领域，形成良性互动、持久有效的基层社会管理模式，从而实现社会治理的目标和要求。“二元互构”视角的提出为分析网格化管理的创新方向提供了启示。但这一研究取向主要聚焦于职能部门与基层社区之间权力资源与地位关系的思考上，并且仅仅在理论上笼统地提出要从“培养居民参与社区治理的意识，规范政府社区治理行为”[11]来应对网格化管理的运行风险，因而缺乏实际性和操作性的解决策略。

多中心的治理理论对于探寻理论发展困境的突破点具有重要意义。多中心治理体制以自主性治理为基础，强调自发秩序形成的重要意义。麦金尼斯认为“多中心体制设计的关键因素是自发性”，“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”。[12]与此同时，政府治理权力的垄断和扩张也必须得到遏制。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，在一般的规则体系中归置其相互关系。”[12]“多中心体制发展有序关系方面是‘自发的，组织的倾向在若干不同的行为层次上就必然发生。”[12]行政系统的决策、监督等职能的发挥都必须从社群自治出发，政治权威的树立必须以适应这些自治性结构关系为前提。但多中心治理有效运作的另一个条件是“政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动”。[12]

奥斯特罗姆借助法国政治学家托克维尔对美国公共生活特色的认识来阐明多中心治理的重要意义。他认为托克维尔看到了美国公共生活“混乱与无序”表象下的深刻本质，即美国人凭借选举与协调，而非依赖单中心的等级制命令来解决公共权威之间的冲突。在依靠多中心优势来组织公共生活的过程中，“公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利”。[13]多中心治理的优势在于公共决策的民主性和有效性。[14]特别是在城市这一公共事物高度集聚的空间中，城市管理的单一决策中心常常引发控制失灵问题，“在公共行政领域，实际的结果是政府无力按公共意愿办事。它无法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成的损害。”[15]而且城市官僚制“对于大城市地区所需要的所有公共服务的提供来说并不是最适当规模的组织。”[12]而多中心治理通过大中小规模政府与各类非政府组织之间的竞争与合作，推动管辖单位由高度集中化向高度多中心化的结构转变，使居民服务的供给效率和水平得到显著提高，在公共利益关系的调整中推动城市社会秩序的实现。

总之，二元互构视角以及多中心治理理论的提出，对于突破网格化管理在理论认知方面的困境及其对制度实践产生的负面影响提供了有益的启迪，特别有助于关注社会权力主体多元化的政治格局和非政府组织在基层社会治理中的重要作用。笔者认为，中国网格化管理的创新性研究必须立足于主流政治话语，以“社会治理”作为研究基点，从政府、社会组织、基层社区等利益主体的权力地位及相互关系角度对其进行深入分析。而最为关键的则是以推动网格化管理与社区自治良性互动作为城市基层社会治理的目标，并且针对行政力量与自主性社会领域之间的契合点提出合理的对策和建议。

（二）多元复合化治理——使基层社会治理运转起来

政府一元化管理已难以适应不断增大的基层社会管理压力，这也成为推动网格化管理改革的“倒逼”机制。城市政府必须在新一轮的治理创新中对基层社会的现实格局进行“诊脉”，并且以现实性时空坐标找寻使中国城市社区治理良性运转的“制度之匙”。

在非政府组织开始成为一支重要的社会治理力量以及社区等其他社会自治力量迅速成长的背景下，由“多中心治理”理论发展而来的具有本土化色彩的“社会治理”理论为克服网格化管理的局限提供了指导思路。其理论核心是社会协同治理，主张政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调、合作治理社会公共事务，推进我国的社会建设和创新社会管理。在理论意义上，“社会治理创新需要适应社会治理主体多元化的现实要求，从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量协同治理。最重要的是打破政府本位主义，确立起‘他在性的原则。”[16]因此，构建和谐稳定的城市基层社会秩序必然要使行政力量膨胀的趋向与社区自治力量之间实现良性互动，而在现实意义上寻求某种联动因子则更为关键。民间组织作为第三方力量是一项重要的社会中介机制，具有“培育和维系社会信任、创造和执行社会规范、构筑和维持公民参与网络等功能，是实现社会协同治理的重要推力”[17]。在充分发挥社会组织联动效应的前提下，形成“政府—社会组织—社区自治”三位一体型的社会权力结构和治理生态，是推动网格化管理在现实政治格局下创新升级的理想类型，这也是“平等、合作、有序”的现代社会治理理念的充分体现。

笔者认为，由政权力量主导的行政性管理向多元主体协同治理的转化必然成为基层社会治理的理性选择。在行政权力与居民自治二元互构的理念指导下，基层社会治理模式在理想类型上应是以平等参与为基础，政府管控与居民自治良性互动，社会组织发挥联动效应，多元治理主体平等协商、深度合作、协同处理社会事务的新型治理结构，即“多元复合化治理”。

四、结论

当代中国正处于变革的转型期，由利益分化和体制规范所引致的结构性矛盾严重影响了社会主义和谐社会的建设。网格化管理作为创新社会管理的制度尝试，是国家治理方略的突破性成就。网格化管理模式在整合行政资源方面卓有成效，但其目标定位和运行效果却与基层社会实现自身权益的自治需求之间存在某种程度的偏离，使其在现行状态下难以取得预期的治理效果。城市社区管理在“社会治理”的政治语境中所面临的挑战，为网格化管理改革创新指明了方向。在努力实现治理主体平等性与协同性的时代要求下，运用二元互构和多中心治理的思维推动网格化管理向多元复合化治理的升级改造，推动行政权力与自治力量的良性互动，有利于在高度分化的城市社会结构中平衡、协调各方的差异和利益诉求，破除僵化的“强国家—弱社会”的权力格局，促进社会和谐稳定。

总之，城市基层社会治理的根本目的就是让社区成为真正意义上的日常生活空间，让居民成为社区真正意义上的主人，让协同治理成为真正意义上的现代社会发展理念！我们相信，这也是一个以“秩序与自由、责任与权利”为基础的“好社会”（Good Society）所孜孜以求的核心价值理念和政治行动逻辑。

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