聂月

[摘要]通过对大学生为代表的电信消费群体对电信服务的质量评价调研梳理分析，针对运营商利用格式合同侵害消费者权益以及电信监管缺位等突出问题，提出有针对性的解决思路，为规制电信企业的不法经营行为，完善电信消费者权益保障机制，尽快出台电信立法提供有益的参考。

[关键词]电信消费者；规制

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）06-0033-02

随着我国电信行业的改革发展，促生了多元化的电信消费产品和多样化的电信客户服务，而其中的电信消费者对于电信的需求也不仅仅局限于基本的电信服务，他们开始关注并主张自己在电信服务中所享有的权利。大学生作为接受高等教育并对新生事物和电子科技充满浓厚兴趣的庞大群体，在电信服务市场上同样扮演着重要的角色，已然成为当下电信消费的新生消费主力，每年高校开学季的“换机潮”便是最好的印证。

一、对青海省大学生电信消费权益保护的调研

青海省现有各类高等院校11所，在校学生总数10万余人，其中本科院校3所，分别为青海大学、青海师范大学以及青海民族大学，且都位于西宁市区。上述三所高校在校学生总人数52178人，占青海省高校总人数的52%左右。因此，对该三所高校的在校大学生进行实地走访，能为调研提供大量的受访群体，确保调研样本来源的广泛性与调研数据的真实性。调研采用随机发放调查问卷的形式进行，累计发放调查问卷900份，回收问卷883份，其中有效问卷870份。就答卷人性别分析，男性306人，占总人数的35.17%；女性564人，占总人数的64.83%。通过对青海省属高校的走访调研，为分析电信服务市场中大学生权益受到侵害的主要成因，以及提供相应的解决途径，获取到了有效的第一手资料。

二、青海省大学生电信消费权益受到侵害的主要原因

（一）电信运营商利用格式合同损害消费者的合法权益。国有企业在支撑产业发展、发展市场经济、保障国计民生等方面发挥了积极的作用，然而在某些领域国有企业的过分壮大乃至牵涉垄断经营却为很多人所诟病，在尚无民营资本进入的电信领域更是如此。在实践当中，电信企业在提供电信服务时通常会与消费者签订电信服务类的格式合同，一方面是为了明晰合同缔约双方的权利义务关系，另一方面则是工信部、公安部等政府部门严格要求电信企业恪守行业规范，以切实保障电信消费者的合法权益。格式合同在商事生活领域中的大量使用，本是为了给交易提供便利，免去因为交易内容重复而带来的耗时耗力，但通过电信企业的“精心运作”却成了垄断和强制消费者的工具，也成为电信消费领域的突出问题。笔者在调研中发现，仅有29.66%的大学生在办理电信业务时会关注印刷于办理业务凭证背面的电信服务合同，同时只有18.62%消费者表示其在营业厅办理业务时，电信工作人员会提示关注电信服务合同的内容。不难看出，绝大多数人未曾关注电信服务合同的具体内容，因而对其中双方权利义务关系并不知晓。电信服务合同是事先印制的，电信企业在制定合同时为了其利益的最大化，会很少或者根本不顾及消费者的利益，致使消费者无法就其中的内容与电信企业进行协商，排除了消费者的自主选择权，损害了消费者的缔约自由。此外，由于电信消费者对格式合同内容关注不够，会导致出现纠纷时因为格式合同的规定严重失衡，加大电信消费者的合同义务致使其维权之路困难重重。

（二）资费不透明，消费陷阱频现。在调研中发现，有62.07%的大学生认为当前电信服务套餐的资费偏贵，究其原因有二：一是由于大学生自身的消费能力和水平有限，对电信套餐资费金额比较敏感；但更为重要的是当前我国的电信资费确实存在套餐内容与用户实际使用不符、计费方式不透明等问题。此外，运营商不顾消费者利益或意愿，以各种限制性条件强制消费者定制消费项目的强制消费行为也在高校校园频频发生。由此可见，电信资费不透明是当前电信服务领域的顽疾。另外，由于电信业是技术密集型产业，消费者在面对电信产品时无法知悉其真实完整的服务内容，电信运营商则利用管理和技术上的漏洞，强制为消费者订制其他电信产品或信息服务，在实现其創收盈利目的的同时而将电信消费者置于消费陷阱之中。

（三）网际互联互通难以实现。网际互联互通有狭义和广义之分，狭义的概念是指一个电信运营商的用户可以通过接人其他电信运营商的服务网络，而与另一方或第三方运营商所属的用户进行通信联系或数据传输以及使用该电信运营商所经营的电信业务；广义的互联互通除了上述的基本内容之外，还包括电信用户可以自由携号转网、实现跨网实时通信以及电信运营商向用户提供电信普遍服务等。调研中很多大学表示由于受电信服务提供商的限制，不得不使用多个运营商的手机号或购买几个不同网络制式的手机来满足和亲友沟通联系的需要，不但给日常的保管带来不便，更加重了学生和家庭的经济负担。此外，各运营商为了相互竞争抢夺用户群而争相推出了亲情套餐或亲情号码服务以及针对外网通信而单独制定资费标准，限制本网用户与其他网络用户的通信联系，进一步加剧了电信市场的割裂，使得网际互联互通难以实现。

（四）大学生消费者维权困难。调研数据显示，仅有24.14%的用户对电信服务的投诉制度表示满意，而有60.68%的电信投诉是电信用户直接面向运营商提出的。在面对电信运营商侵权行为时，有34.48%的大学生表示会向电信运营商反映情况，与之商讨具体的解决方案；19.31%的用户则表示因为电信企业太强大会自认倒霉。作为已经成年但相对缺乏足够社会经验以及完备法律知识的大学生来说，电信侵权范围面广而涉及金额较小、电信维权渠道较少以及欠缺法律维权意识等多方面原因共同导致大学生在面对此类案件时由于势单力薄而选择忍气吞声。即便有个别大学生尝试进行电信维权，但由于诸多因素的干扰，最终结果也往往差强人意。因此，电信维权困难已成为不争的事实。

三、完善大学生电信消费权益保护的对策

（一）改革电信企业经营模式。随着市场经济发展的不断深化电信行业在国民经济中扮演着越来越重要的角色，而现有的电信运营商利用市场垄断地位牢牢掌控通信产业的发展走向，因此，探索建立适合我国国情的电信企业经营模式既是实现市场经济法治化的应然要求，也是调整电信产业布局、实现电信服务标准化、规范化的必然选择。改革电信企业经营模式，应当首先加强对电信经营企业的反垄断经营调查，因为中国毕竟是一个从计划经济向市场经济转型的国家，国企还在不同程度上受到政府的保护。其次，建立和健全电信服务合同的有关法律规范，在此基础上由信息产业部牵头制定符合《合同法》、《消费者权益保护法》以及《电信条例》等规范性文件且旨在维护电信消费者的合法权益的格式合同，严格限制电信企业随意更改其中的条款内容，从而全面从立法上对电信服务合同条款予以规制。再次，尝试将民间资本和社会资本引入电信行业，制造和增强行业的竞争力，打破现有运营商的利益格局，同时及时遏制国有企业的不当竞争行为，规范电信经营市场的秩序。

（二）加强电信行业市场监管。电信业是一个特殊的行业，网络经济的特性决定了它不能完全放开由市场配置资源，还必须通过政府监管这只“有形的手”来协调。目前我国由工信部负责在电信经营领域中电子终端的审批、备案以及电信企业的日常监管等工作，但现行的中央、地方两级监管体制存在着电信监管缺位乏力、无法摆脱对主导电信企业的依赖、缺少技术监测平台等诸多弊端。因此，设立完全独立于电信企业、专门从事电信监管工作的监管机构，严格遵循政企分离的原则，完善电信行业的政策制定和监管落实，使电信监管与市场竞争有机结合起来很有必要。同时，积极引导电信行业协会或组织发挥作用，加强企业之间的交流与协调，树立行业准则与行业规范；电信企业则要努力摆脱国企经营的自利性，强化自身的社会公共服务职能，提高电信服务的水平和效能。此外，要善于挖掘新闻媒体和社会各界对电信行业开展社会监督，加大对以《消费者权益保护法》、《电信条例》为代表的法律法规的普法宣传力度，提高电信消费者的依法维权意识，实现政府、企业、社会及用户良性的互动，形成“政府监管、企业自律、社会监督”相结合的监管局面。

（三）拓宽电信服务申诉渠道，提高电信消费者的维权意识。对涉及消费者权益的电信服务争议，消费者协会应当积极履行职能，会同电信监管部门、工商管理部门等一起进行协同解决，维护消费者的合法权益。同时，针对当前电信服务投诉率居高不下，电信申诉制度尚不健全的情况，电信运营企业应当转变经营理念，提高电信从业人员的就职门槛，加强对电信工作人员的业务知识和礼仪技能的培训，依托现有的电信服务平台和自助服务终端，及时回应电信用户的诉求，不断提高和改善电信服务质量。此外，要加强法制宣传教育，提高消费者的维权意识，使依法维权的理念深入人心。最后，消费者维权意识的培养非一朝一夕之功，需要消费理念的培育、消费者自身的觉醒、消费知识的宣传等诸多环节形成合力，方能取得成效。

（四）完善电信消费者权益的法律保护

1.设立小额诉讼法庭，方便消费者寻求司法救济。《消费者权益保护法》第35条的规定：“人民法院应当采取措施，方便消费者提起诉讼。对符合《中华人民共和国民事诉讼法》起诉条件的消费者权益争议，必须受理，及时审理。”此条明确了电信消费者在自身受到侵害时，可以通過司法途径维护其合法权益。但现实中因为电信服务纠纷涉及金额较小，很多消费者不愿意通过繁冗的诉讼程序实现对其权利的保护。因此，各基层人民法院可以结合本区域的实际，成立专门审理此类涉案金额较小的消费合同的小额诉讼法庭，方便消费者及时参与诉讼。

2.确立有利于电信消费者的管辖制度。在《民事诉讼法》及其司法解释的规定中，将“原告就被告”的属地管辖原则确立为人民法院案件管辖的首要原则。但在电信服务纠纷中，因为各运营商总部与具体的电信消费者相隔甚远而且其设在各省的分公司又不具备法人资格，消费者若要提起诉讼需要在两地之间往返奔波，既耗费了大量的经济成本和人力成本，也不利于案件的审理与后续的执行。我国可以借鉴国外一些国家的经验，尽快确立以电信消费者住所地为管辖原则的特殊地域管辖，实现案件的快速审结，保障其合法权益。

（责任编辑：桂杉杉）