环境保护部水司农村处 孔源调研员



环保新规给畜禽养殖业带来的机遇与挑战

环境保护部水司农村处 孔源调研员

几部关键法规的解读

《环境保护法》四十九条第三款

条例内容：各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业源污染。

禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。

畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。

县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。

解读：这一条款专门对养殖业提出要求，重点是看养殖场和养殖小区，规模以上养殖要从事这个工作的，或者在这个方面经营的单位和个人应该采取相应措施，对粪便、尸体、污水进行处置，防治污染环境，这是基本要求。

《环境保护法》五十条

条例内容：各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。

解读：这一条表示各级人民政府应该在财政预算中安排资金支持包括畜禽养殖污染防治在内的环境治理工作，这是在国家环境保护的基本大法里面把它作为人民政府的一项基本工作提出来的。从这儿看出，法律一方面对生产活动提出要求，同时也为解决环境问题指路子，想办法。另一方面，并不是只给企业和老百姓提要求，也给政府布置了相应的工作任务。

《环境保护法》第五十九条

条例内容：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。

地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

解读：这一条显示以前只罚一次，现在一天不改罚一天，罚到整改到位为止，这是连续处罚的一个条款，为了督促相应的整改措施尽快落实到位。

《环境保护法》六十一条

条例内容：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

解读：原先对于未批先建的情况是给予处罚并要求补环评。今后，根据本条规定，未批先建的不需要补做环评了，但会处以罚款，并视实际情况决定是否被责令恢复原状，即自行拆除。

《畜牧法》

条例内容：

第三十九条 畜禽养殖场、养殖小区应当具备下列条件：

（一）有与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施；

（二）有为其服务的畜牧兽医技术人员；

（三）具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；

（四）有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；

（五）具备法律、行政法规规定的其他条件。

养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序。

第四十条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：

（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；

（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；

（三）法律、法规规定的其他禁养区域。

解读：三十九条第四项规定，养殖场、养殖小区应该对废物进行综合利用和其他处理设施，这是养殖场的基本设施配备要求。第四十条规定了禁养区的概念。对禁养区目前存在一些误解，即禁止一切畜禽养殖活动存在，认为禁养区就是无猪区或无鸡区等，其实不是这样，禁养区是一种典型的中国式简称，其含义，依照法律法规的规定，禁养区是禁止建设达到省人民政府规定的规模以上标准养殖场所的区域。禁养区的设立是为了避免由于选址不合理导致日后产生搬迁或关闭的需要给业主带来损失的一个措施。

《水污染防治法》

条例内容：

第四十九条

国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。

畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。

第九十一条 本法中下列用语的含义：

（一）水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。

（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。

解读：国家明确支持粪便、污水处理设施，同时要求排放就得达标。什么是排放，水污染和水污染物的概念。在《水污染防治法》第九十一条已经有明确表述，其含义就是是否应被视作污染物，要看行为的目标指向、实际效果和对环境的影响。因此，粪肥、沼液等肥料还田，如果符合农田利用相关标准，没有造成环境污染，就不能算是排污。

《固定废物污染环境防治法》

条例内容:

第二十条

从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。

第七十一条

从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。

解读：七十一条按规定搜集、贮存、处置，否则罚款。《固定废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》一样的，这是法规条例。

《畜禽规模养殖污染防止条例》

条例内容：

基本思路：以粪便的综合利用作为治理畜禽养殖污染的根本途径。

定位：促发展，求共赢，促利用，推转型。

问题分析：粪便等废弃物资源大量浪费导致的污染。

条例的措施：

第15条：鼓励粪肥还田等综合利用。

第16条：鼓励种养结合，实现就地就近利用。

第30条：购买使用有机肥的，享受不低于国家关于化肥的使用补贴等优惠政策。

尊重自然规律，鼓励还田利用；

促进种养平衡，推动产业转型；

减少资源浪费，防治环境污染；

讲究综合效益，保障健康发展。

解读：同样是一个行政法规，针对性和相应性更强，针对畜禽养殖业里面提出相应的要求，以及提出相应措施。基本架构先讲的预防，后面讲的综合利用和治理，再讲了对综合利用和治理的激励措施。这样的篇章在其他农业法规里应该是第一次，在其他条例里也不多见。体现了对畜禽行业特殊性的考虑，以及对解决畜禽养殖污染问题根本途径的考虑。也就是说通过激励和扶持措施和法规的规范来引导更多废弃物通过进入综合利用以减少污染。所以这个条例并非是将处罚作为目的或管理的唯一手段，而是通过指导或者引领整个畜牧业能够把更多的废弃物资源转入到利用环节，以利用来减少环境污染。

看条例具体措施十五条说鼓励粪肥还田综合利用，实现就地就近，从理解环境问题本质来讲，可以说环境问题也是个经济问题，畜禽养殖方面，当前的污染就是因为资源利用不到位所致，解决这个问题应该强调如何做到更多的资源化。资源化就要打破或者解决资源化里面的瓶颈问题。现在资源化瓶颈在于养殖业和种植业结合还不够紧密，种养分离、种养脱节的情况还普遍存在，导致很多粪肥不能在经济合理范围之内被有效利用，产生了相对过剩、流失而导致污染。

廓清两大关键理念

什么是污染物？——“排”和“污”

按照水污染防治法九十条第一项第二条规定，条例第十八条里面也有体现，十八条写的还田，解释了要怎样还田，什么叫还田，确切说是还田的要求，反过来理解就是什么叫还田。还田有两个条件，第一做到无害化，第二满足土壤利用的需求，或者说不超过土壤的利用需求，这叫做还田。简单讲第一能用，第二不超量，这样的行为可以定义为这是还田行为。

还田利用和向环境排污的区别？

还田在下一个生产环节在经济上有增值，向环境排放污染的行为则不会。对于排放《条例》第20条有规定，即达标达总量。

机遇和挑战

把握政策的基本目标指向

目前，国家整体的政策导向是进一步提升资源利用和环境保护水平，进一步转变农业发展方式，提升整个农业行业可持续发展的能力，提高行业的综合效益。

应对措施：转变发展方式、拓展赢利渠道

积极落实《条例》精神和要求，大力推进种养结合、种养平衡，发展养殖业+高端种植业复合型产业模式，拉长产业链条，增加盈利点，提升产业综合效益。

不断提高环境保护管理水平，完善综合利用设施，提高粪便等废弃物资源的综合利用水平。

积极探索新的利用模式，如生物天然气开发，不断提高粪便等废弃物综合利用经济收益。

统筹开发粪便、秸秆等所有农村和农业生物质资源，谋求资源利用效益最大化的模式。