赵环 严骏夫 梁昆

[摘要]本文探讨了香港退休保障制度的发展历程及其背后的意识形态和制度安排，以全民退休保障的制度建构为线索，梳理香港老年社会政策的演进过程，揭示香港退休保障系统内在的制度理念与困境。文章指出，从强积金计划诞生到全民退休保障计划的再次勃兴，彰显的变革逻辑是在转化高龄津贴、长者生活津贴等“存量”的基础上，建立全民老年金的“增量”，这不仅是香港老年社会福利体系从单一的个人责任本位向社会共同责任本位转变的一个缩影，同时也可能是残辅式福利体制走向瓦解的临界点。面对政策纷争，现时比较合理的做法，是让公众体悟政策制定的复杂性与现实考量，在理性的氛围中弥合裂痕，迈出坚实步伐。

[关 键 词]香港 老年社会政策 强积金 全民退休保障

[作者简介]赵环（1976-），男，上海金山人，华东理工大学社会工作系副教授、副系主任，香港大学社会福利哲学博士，上海高校智库社会工作与社会政策研究院研究员；严骏夫（1990-），湖北襄阳人，华东理工大学社会与公共管理学院社会工作学博士研究生； 梁昆（1984-），男，河南淮阳人，华东理工大学社会工作系讲师，香港大学社会福利哲学博士。

[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）01-0117-08

2014年8月，香港社福界著名学者周永新教授向特区政府提交了名为《香港退休保障的未来发展》的研究报告，激起了香港社会的大讨论。香港大学社会工作及社会行政学系早前接受了政府扶贫委员会的委托，旨在研究和评估不同退休保障方案后提出政策建议。在这份研究报告及最终提交港府的行政报告中，课题组建议推出金额统一的“全民老年金”：在不设经济收入审查的前提下，向65岁及以上香港永久性居民按月发放 3000元港币，并开征“薪俸老年税”，雇主和雇员按雇员薪金数额分四个等级缴纳税款。①政府负责老年金经费的一半，金额相当于政府现在长者津贴、长者生活津贴、长者综援计划上的开支。而且政府亦要在计划开始的时候，一笔过注资500亿元港币的种子基金。然而，该计划被媒体披露后，随即进入复杂的争论之中。

本次全民退休保障计划的提出不是空穴来风，也不是全新的顶层设计，而是重新触碰香港老年社会政策在退休保障金议题上周而复始的制度怪圈。在有关全民退休保障计划争论的背后，既有思想意识的对立，亦有实践上的操作困境。本文将以历次全民退休保障的建构与消解为线索，梳理香港老年社会福利的演进过程，揭示香港退休保障系统内在的制度理念与困境。

一、 不干预政策：香港早期社会福利的低度发展

20世纪50年代之前，整个香港自上而下并无清晰、固定的社会福利思想可言，总体上延续着剩余型的社会福利模式：①首先，在理念上，政府视社会福利为临时性措施，而不是政府责无旁贷的责任，在个人需求与福利提供的责任序列上，政府排在个人、家庭和社会人士之后，因此在大多情形中，民间自救及互济仍是最主要的福利形式；其次，在筹资渠道方面，政府也极少提供经费支持，福利开支主要由民间慈善团体通过社会筹募实现；再次，在福利水平上，大多数仅停留在救济层面，仅能缓解贫弱者的困境，暂时满足他们的生存条件；最后，在内容架构上，当时的社会福利仅仅停留在社会救济层面，系统的社会福利服务尚未搭建，更无现代社会福利体系中普遍建立的社会保险项目。

这一社会福利状态在当时之所以能够维持，则有着复杂的经济、社会与政治基础。移民为主体的人口构成与迁移心态、经济发展的上升趋势与相对稳定的就业环境这两方面因素消解了当时香港市民对社会福利的普遍性诉求。并且，作为华人社会，环绕着家庭和亲族关系建立起传统的福利系统在当时的香港依旧良好运转。因此在二战之前，香港政府在社会服务方面承担的责任是微乎其微的，有的只是应付难民急迫需求的救济措施。实际上，直到六十年代末，华人遭遇困境也极少主动向政府寻求协助，也没有人认为养老是政府的责任。此外，西方宗教思想与实践亦对香港早期社会福利影响深远。由外地前来香港服务市民的教会和国际志愿组织，最看重的是耶稣基督宣扬的“爱人如己”道理，强调的是关爱的普世价值。虽然这种价值信念与华人社会传统的推己及人的观念并不一定十分契合，但教育也培植了不少社会服务人才，也通过民间福利机构开展服务和参与政府社会政策的制定来表达信念，从而在一定程度上缓解了政府缺位而导致的福利供给不足。最重要的一点，当时自由放任的经济政策决定了香港政府的主要职能在于营造一个充分自由的竞争环境，最大限度地提高市场经济的运行效率，它“无力”（低税制导致无丰厚财力）也“无心”（推崇工业成就至上）介入社会福利领域。殖民地政府的统治性质决定了港英政府的首要职责是有效管治社会，亦即以最少数量的资源达到最显著的管理效果；至于政策是否可以提高市民福利、解决现实问题，并不在其考虑之列。

以1953年的“石硖尾大火”事件为分界点，政府承担部分社会福利责任的必要性开始浮现。港府逐渐意识到，在市场失灵的地方，社会有责任设置安全网，保护那些亟待帮助和处境不幸的人。1958年成立的社会福利署，作为专门负责社会福利事务的官方机构，标志着香港的社会福利事业终于步入制度化轨道。1965年，香港第一份社会福利白皮书——《社会福利工作之目标与政策》面世，港府第一次有意识地制定福利工作的目标、重点及政策。②

然而，即便是在这份具有里程碑意义的福利白皮书中，也弥漫着保守的福利态度。港英政府毫不掩饰的态度，解释无法全面推展福利服务的原因，直截了当地诠释了其一贯的“不干预”政策，同时还一再强调华人社会的传统家庭功能与角色，政府“一定要巩固家庭责任、自力更生精神、继续倡导慈善工作和志愿机构的参与”。③在传统观念中应由家庭担负的养老职能，自然未被提上政策议程。

二、 积极不干预：老年福利观念的转型与退休保障制度的缺场

1971年，时任港府财政司长的夏鼎基提出“积极不干预主义”（positive non-interventionism），推崇自由市场，最小化政府干预，以最低的政府资源投入，换取市场经济的最高效率，同时建议在“有限政府”的前提下，对某些市场可能失灵的领域进行干预。①该主张被当时及以后的历届港英政府所采纳，成为一项长期的经济、社会政策，从而为政府介入老年这一日益衰落的传统福利领域扫清了理念上的障碍。同年，港府推行以收入调查为基础的公共援助计划，香港政府在老年福利方面的支出才真正实现零的突破。在1972年的港英政府第二部社会福利白皮书里，正式将社会福利视为现代社会发展所必需的平衡机制，并将通过社会政策解决香港社会因现代化过程而衍生的社会问题。

20世纪70年代，香港的老年人口比重持续上升，核心家庭数量的增加以及妇女就业率的提高使得家庭照顾老人的功能受到重大冲击，港府开始认真审视老人需求与人口老化带来的问题。在1977年，港府决定改进原有的公共援助计划，引进长期补助金和老人补助金，将老人津贴的领取资格降至70岁，从而使老年社会福利支出开始步入制度轨道。在1973年与1979年接连出版的两份社会福利白皮书中都肯定了家居照顾及社区照顾的概念，并指出政府应承担扩展社区照顾服务的责任。政府作为老年社会福利责任主体的意识逐渐觉醒，但也正是在这一时期，香港老年社会福利模式的三大子系统——老年社会救助、老年福利服务和退休保障开始逐渐分野，走向不同的制度化道路。

20世纪80年代初至回归前夕，香港进入社会福利建设的高歌猛进时期。在此期间，香港老年福利服务逐渐在民众呼声和政策实践中走向完善，形成了社区支援服务、安老院舍服务和长者医疗与健康服务三个板块相互衔接的体系；老年社会救助的构成要件也逐渐成熟，最终细化为现金与实物援助、医疗救助、法律援助、住房救助和心理救助五个大类。②

然而，作为现代老年福利体系不可或缺一环的退休保障制度，却始终未能搭建起“适度普惠型”的福利框架。直到20世纪末，香港仍只有三分之一的工作人口有退休保障，这些退休保障安排包括公务员和学校教师的法定退休金和公积金，以及雇主自愿为雇员设立的退休计划。普通老人只有两种现金形式的退休保障可以享受，一是综合社会保障援助，二是“生果金（长者生活津贴）”，但二者均需满足一定条件，并且严格的审查制度排斥了许多有需要的长者。

三、 全民退休保障与强积金的历史纠葛

实际上，早在1966年，政府就已经对惠及全民的退休金政策开展可行性研究。在1987年5月13日举行的立法局会议室上，中央公积金计划被广泛讨论，但鉴于作为投资用途的巨额公积金所可能造成的政策、金融与外汇市场紊动，以及对中央公积金计划能否发挥养老保障功能的疑虑，该项计划一再搁浅。但关于全民退休保障计划的提议并未偃旗息鼓。1991年7月10日，立法局再次讨论退休保障问题，督促政府“立即采取措施，重新研究设立中央公积金或其他强制实行的退休计划，使本港工人获得全面的退休保障”。在1993年，政府向立法局建议采用强制性供款的老年退休金计划，该计划旨向所有符合条件的长者每月发放统一金额的退休金，涵盖的群体范围再次扩大，囊括了低收入人士、退休人士、家庭主妇及其他工作人口之外的人士。在退休金金额方面，约为当时工资中位数的30%。③政府拟注资100亿港元作为该老年退休金计划成立的资金，即时发放给符合资格人士，其余资金则由雇员及雇主的强制性均摊，供款率为雇员收入的3%。

其后，社会各界就该项老年退休金计划展开了激烈讨论，但结果毁誉参半。当时反对在香港推行老年退休金计划的论点主要集中在三方面：第一，该项举措会将保障老年生活的责任由个人及家庭转嫁到社会之上；第二，退休金金额与供款额无关，以统一金额的形式发放并不公平，对于贫困人口来讲远远不够，但对于富者而言又显多余；第三，这是在重蹈众多福利国家推行老年退休金计划失败的覆辙。1994年底，78名学者签名反对“老人金”计划，并共同出资在香港的四家报纸和杂志上就此刊登广告表达异见，之后舆论急转直下，反对声日益高涨。港府于1995年1月宣布放弃推行老年退休金计划，设立全民退休保障制度的努力再次付之东流，其直接后果是香港的养老历史因此改写——随后，港府作出了一个不同于世界大多数地方的选择，在没有建立普遍性退休保障制度的前提下，先引入强制性私营职业退休保障制度，即之后被称为“强积金”的制度。

从1995年立法局通过了《强制性公积金计划条例》，到1998年和1999年两次修订和订立附属法例和详细规则，再到2000年底正式实施强积金制度，这一过程逐步确立了强积金在香港退休保障系统中的主导位置，标志着香港地区已经形成了相对完善的老年社会福利体系，补上了退休保障这最后一块老年福利的制度缺漏。从理论上来讲，强积金计划的推行为香港就业人士年老后的基本生活需求提供了制度保障，可以被视为香港老年人的第一张“安全网”。

从实施内容要点来看，强积金主要有三个特点：第一，由劳雇双方依雇员薪资所得，按月提存一定百分比充当资金，将雇员之所得强迫储蓄、延后消费，以备未来的老年退休生活经济所需。每位雇员均设有个人账户，于雇员年满65周岁退休时方可提取，①以兼顾劳工在短期事故需求与老年生活品质长期维持的双重保障目标，在给付类型上属于确定提拨制度；第二，强积金收集来的储蓄基金，由政府集中管理投资，亦有将部分或全部基金管理权交给私营机构管理的；第三，缴款者拥有自己的基金账户，账户所累积的款项为个人所有，雇员从公积金账户中所获得的年金所得，便是过去公积金账户存款储蓄的本利和与其投资的盈余综合，但个人不一定能自由选择投资方式。

从制度设计的初衷来看，强积金在某种程度上是作为全民退休保障计划的替代品而诞生的。然而，在强积金远未来得及发挥政策效力之前，这一制度替代的有效性就已大打折扣。在香港立法会于2005年进行的照顾长者议案辩论会上，政策界对强积金进行了诸多反思和批判：第一，强积金计划的涵盖范围有限，尤其未能保障非受雇人士；第二，保障力度有限，雇员无法单靠强积金计划所提供的退休收入养老；第三，雇员需承担投资回报不稳定的风险；第四，为所有在职人员提供的退休保障要在20至30年后才能见效，现时即将退休的人士依旧无法获得退休保障。②

因此，2000年之后的香港社会仍然继续着对全民退休保障计划的争论。截止2004年，已超过50个非政府组织提出不同版本的“全民退休金方案”，全民退休保障开始重返香港社会政策的核心议程。

四、 从强积金到全民退休保障：功能替代抑或功能耦合？

实际上，强积金制度从一开始就非长久之计，至少不能作为唯一的依靠。从经济层面看，雷鼎鸣在一份报告中曾指出，强积金的制度设计本身对人性的基本假设是：人是短视的，不善于为退休后的生活作打算，因此必须由政府进行干预，强制人民进行储蓄；③但以政府取代市场运作操作基金，效率一向较低，因此如政府是基金的唯一管理者，缺乏竞争机制，加上掌管基金的政府官僚一般倾向于低风险的投资，公营公积金的投资报酬率一般不会太高。而庞大的基金在投资决策上也往往会受到政治影响，成为政府或议会（立法会）在经济政策上获取政治利益的筹码。从风险分担的角度分析，强积金实际上也不能发挥社会保险的意义及功能，只是透过制度法规的建构强制劳工储蓄既定比例的薪资所得以延后使用，纯属强制储蓄的性质，也不具有社会资源重新分配的意义。换言之，强积金是取之于受雇佣者再用之于受雇者，并不涉及阶层之间或个人之间的所得转移，并非真正属于践行社会正义原则的社会安全制度范畴。

由于不具有风险分担之功能，加上确定提拨制所可能面临的自缴款到给付之段期间的货币贬值、通货膨胀、基金投资报酬率等问题，以及始终存在政府对广大公积金管理是否得当、管理提存率是否合适的不确定性，都有可能造成雇员退休后经济生活无法得到保障的后果。并且，由于强迫储蓄制度所累积的大量准备金交付在政府与承办单位之手中管理，往往成为政府的另一条财源用以支持施政方案或经济投资，容易遭受政治影响，运用政府权力减低个人储蓄自由，反而发挥经济统治之功能。再者，在理财风险承担问题上，不论是确定给付制还是确定提拨制，企业都必须累计准备金，但两者之差别就在于准备金的投资风险究竟是由雇主或雇员来承担，强积金账户中的资金，雇员是否有投资理财能力与权力问题都是分析时必须考虑的问题，因为这也决定了谁来承担准备金贬值的风险。刘立伦等曾指出，强积金制度对于市场绩效的依存性较高，必须建立在健全的市场基础之上，如果面临不景气的经济环境或承办机构投资能力不佳，个人账户制的退休金预期也就只有不断贬值一途。①因此，在强积金的制度设计中，政府并不扮演提供者角色，也不涉及社会资源的再分配。甚至可以说，强积金事实上减少了政府在退休保障方面的投入与负担，亦可认为，强积金制度依然维持着香港政府一贯秉持的放任自由主义立场。

周永新在分析了与香港情况类似的10多个国家和地区的退休保障制度，提出现代退休保障制度着重的不再是公平的分配，而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足够的生活保障。世界银行关于社会养老保险的“五支柱”模式为以上议题提供了整合视角。2005年，世界银行在《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》的报告中，建议世界各国和地区建立多层次的退休保障制度，即：第零层或基本保障为非供款性的基本年金，由政府财政支付，旨在为贫穷老人提供最低生活保障；第一层为强制性社会保障年金，按照随收随支式的确定给付制进行操作，通过发挥社会连带责任的再分配功能，以代内或代际间所得转移为老年退休者的收入起到托底作用；第二层为任意性的员工养老保险制度，如职业年金，按照确定提拨制进行操作；第三层为自愿性的个人商业保险储蓄，其养老金给付通过私营部门的保险机构进行，以提高退休者的生活质量；第四层则为伦理性的家庭供养制度，对无工作的家庭成员提供其晚年生活照顾，经费来源主要来自子女供养、自有住宅租赁、家庭内财富转移等方面。若借用这一模型归纳香港老年市民享有的退休保障，则可用表1概括。

就现行政策来看，作为托底的第零根支柱，综援制度申请资格过于严格，以个人申请的老人为例，其总资产不可超过39500元，令拥有少量“棺材本”的老人不符合领取资格；且审查制度要求老人子女提出不供养父母的“衰仔纸”（申请），对老人及子女而言均极为羞辱，导致部分老人碍于面子而不申请。虽然现时65岁以上老人可无须资产审查领取每月1090元生果金（长者生活津贴），但是金额不足以支持生活；每月2200元长者特惠生活津贴则引入了资产审查，令个人资产超过186000元的老人家未能受惠。②

作为第二支柱的强积金计划，其主要功能在于将雇主与企业作为养老责任主体带入退休保障制度中；而缺场的第一根支柱，即一种全民享有的退休生活保障，则应按照阶层间、职业间和代际间共同分担风险（pooling of risks）的原则来设计，是一种由公共资源（包括来自政府和市民的资金）支付、全部年老公民皆可享有的老年金。

实际上，当前香港地区新的经济社会发展形势呼唤更加全面和完善的退休保障制度：一方面，当前香港老年人口贫困问题十分严重，43.5%的老年人（65岁及以上）生活在贫困线之下，即便计入各项社会保障措施提供的现金援助，每三个老人中仍有一个生活贫困；①另一方面，随着人口的持续老化，香港地区将在未来十年面临战后婴儿的退休高峰，而根据有关调查，该年龄组人士多从事制造业及低技术服务业，收入偏低且储蓄有限，他们退休时所能够领取的强积金则更是杯水车薪。

因此，发挥再分配功能、体现无差别化原则的全面退休保障制度在当下的香港有着不可替代的位置。强积金与全民退休保障计划之争，表面上是前者对后者的暂时性取代，但从长远来看，二者在平衡香港老年退休保障制度之属性方面的功能耦合性不可忽视。前者强调了个人、家庭与企业的责任，体现了对受雇者工作成就和社会贡献的认可，后者则表明在公平竞争的前提下，每个人都应过上有尊严的老年生活。正是偏“右”的强积金制度和偏“左”的全民退休保障计划之间可能形成的互补与张力，才有可能平衡经济发展与社会公平的双重需求，从而维持香港社会的基本均衡与活力。

五、 未竟的事业：香港全民退休保障的走向

就历史来看，不管是港英政府还是回归后的特区政府，其奉行的社会政策基本上一直基于两大原则，即低度介入主义（minimalism）和经济主义（econonism）。②首先，作为一个全球港，为了营造足够的自由与弹性，政府主要采取不干预政策，使得投资者拥有较高自主权，有利于降低劳动力成本。员工的福利相对低却增加了企业的竞争力，同时长期将税赋维持低水平，从而增大企业利润空间，社会福利的成长也自然受到抑制。其次，香港政府习惯从经济主义的角度看待社会福利问题，将社会政策置于市场机制中加以审视，并且通过经济运作的原则来评估社会政策的可行性，以免使自由市场偏离理想的不干预状态。即使存在社会政策介入的必要，也要优先在经济原则的考量下，将社会福利资源集中在危害性和风险程度较高的群体上，从而保证这一“残辅式”福利体制。①这也是作为发达地区的香港，其老年福利政策并未处于世界先进水平的原因。

从强积金计划诞生到全民退休保障计划的再次勃兴，就表面来看，彰显的变革逻辑是在转化高龄津贴、长者生活津贴等“存量”的基础上，建立全民老年金的“增量”。但我们必须敏锐地觉察到这一政策转向的背后，隐藏着香港老年社会福利体系从单一的个人责任本位向社会共同责任本位转变的缩影，同时也可能是香港残辅式福利体制走向瓦解的临界点。

在分析各地的退休保障制度的同时，周永新曾广泛收集市民对退休保障未来发展的意见，并接触了不同的关注团体和政治组织。现时虽有较多人认同政府应改革退休保障制度，但如何改革却很难达致共识。就关于是否设立全民退休保障制度的核心问题，亦不乏反对的声音。有意见提出全民退休保障将不可避免地增加企业支出，政府更可能加税以纾缓财政压力，长远将削弱香港的投资吸引力与企业竞争力；有人认为全民退休保障会摊薄社会资源，应只集中帮助有需要人士便可以了；有人引希腊为前车之鉴，认为推行全民退休保障，将会令福利主义抬头，将会要求政府给予更多社会福利，长远拖垮财政，若全民退保计划一旦爆仓，其后果将由未来几代人去承担。

诚然，任何社会政策都不会尽善尽美，只有在反思全民退休保障计划在理论和实践上存在的困境过程中，才能找到制度设计的平衡点。2015年1月26日，香港特区立法会福利事务委员会在讨论《2015施政报告》内的社福措施时，劳工及福利局局长张建宗表示，政府拨500亿港元处理退休保障问题是政治承诺，显示政府有心去处理这个议题，但是是否推行全民退休保障还值得商榷。他强调未来香港扶贫委员会将就咨询框架进行研究，希望让公众就未来退休保障的方向，进行清晰和深入的讨论。

可以预见的是，有关香港退休保障体系的制度设计与安排必将陷入更加深刻、更加复杂的探讨之中，全民退休保障的话题在未来的香港地区会越来越具有现实性。东亚地区的政府或许也可从香港老年社会政策发展历程中发现彼此之间相似的精神与共同趋势。如果说，老年退休保障是社会内部结构在全球化发展下必然的反应与需求，那么现时比较合理的做法是让社会公众明白政策计划的正反面，向公众解释政府的考量依据，以全面的角度，让大众明白政策背后的社会复杂性，才可以在较理性的情况下弥合裂痕，迈出坚实步伐。

六、 对内地养老保障制度改革的启示

党的十八届三中全会做出了关于社会保障制度改革的部署。尽管内地的社会经济环境与香港有诸多不同，但却同样面临人口日益老龄化、家庭支持功能不断弱化等挑战，因此，香港退休保障制度的发展历程无疑对内地社会养老保障制度的改革具有一定的借鉴意义。

一是要建立多支柱的养老保障体系。世界银行曾建议世界各国和地区建立多层次的退休保障制度，并提出了“五支柱”模式。全民退休保障计划在香港虽然面临激烈的争议，众说纷纭、莫衷一是，但各方在争议和分歧之中仍然达成的一点共识是：仅凭任一支柱都无法为老年人提供足够的生活保障，有必要调整现有退休保障制度安排，建立新的、多支柱的退休保障体系。有鉴于此，内地养老保障制度改革的方向也应改变目前“基本养老金”独木难支的局面，加强多支柱的养老保障体系建设。养老保障体系由尽可能多的支柱组成，才能更有效地为老年人提供生活保障。

二是在改革决策中要重视公众参与。养老保障制度的改革涉及广大公众的切身利益，因此，改革决策的执行有赖于公众的接受和认可，在具有广泛民意基础的同时，还必须照顾各方的利益诉求。周永新及其研究团队的全民退休保障计划即是在广泛收集市民、关注团体和政治组织对退休保障未来发展意见的基础上提出的，不仅提出了新的方案，而且列举了由不同的关注团体和政治组织提出的六个代表性方案，供政府和公众参考和讨论。鉴于公众对养老保障制度改革决策的接受程度对决策的有效执行至关重要，内地养老保障制度改革决策的做出同样需要公众的参与。公众参与决策过程不仅能够增加公众对决策接受的可能性，也可以通过培养公众的决策“所有权”意识，增强决策执行成功的可能性。①

三是政府要积极作为，切实保障老有所养。自20世纪60年代起，全民退休保障计划被数度提出，但又一再搁浅，以至于香港老年贫困问题不仅未能得到显著改善，反而持续恶化，贫困率不断攀升。虽然香港特区政府在养老保障制度改革上采取审慎的策略有其可取之处，然而，并不存在一种尽善尽美的养老保障制度设计可以一劳永逸地解决问题，政府也不应以存在意见分歧为理由，原地踏步，维持现状，任由老年贫困问题趋于严重。这给我们带来的启示是，政府在审慎地开展养老保障体系设计的同时，还应积极作为，明确自身在社会福利中的角色，在一定期限内做出最优的制度选择，并在发展中逐步解决可能遇到的问题，从而保障公民老有所养。

（责任编辑：肖舟）