陈政融

摘 要 十八届三中全会《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”；同时，提出“创新社会治理体制”，这对基层社区建设提出了新要求，要努力实现从基层管理向基层治理的转变，在创新社会治理中不断加强基层建设。调研组通过对都江堰市部分街道办事处和乡镇社区实地调研，并就都江堰市层治理创新与路径进行了认真研究。

关键词：社区治理；创新；四川省都江堰市

中图分类号：D669.3 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）09--02

基层党组织是基层治理的“领头雁”，是我党治国理政的神经末梢，肩负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。基层社区是创新社会管理模式的前沿阵地，基层社区管理创新为我国的社会管理体制改革提供了现实支撑。

1 基层社区治理创新的主要做法

近年来，都江堰市坚持重心下移，突出问题导向，着力党领民治，不断改革创新，通过党建引领基层治理创新，探索形成了以“党支部领导、村（居）委会管理、群众主体、多元支撑、依法治理”的基层社会治理模式，实现了由自上而下的单一治理，向自上而下的管理与自下而上的参与双向互动转变，有效推进了社区治理创新。

1.1 以多元支撑和培育社会组织，凝聚社区治理的合力

多元支撑是新形势下开展社会治理的有效途径。都江堰市积极实施党组织引领下的社会组织培育计划，结合群众需求，积极培育社会组织，完善构建治理体系支撑。目前，已领办、创办社会组织500余个。一是以惠民聚力为基础，聚焦公益服务促进社会自治。引进社会组织专业公益服务，依托社会工作服务中心、党员志愿者协会、老年协会、邻里互助会、院落（小区）自治组织等社会组织，开展了“童缘圆梦”关爱留守儿童、“幸福里有爱”助老服务、“医疗关怀进小区”等活动，把服务送到院落坝子、田间地头，实现服务“零距离”。二是以富民添力为重点，有效整合社会资源。发挥基层党组织在农村经济发展上的引领作用，由党员技术能手及种植大户发起成立了特色农业种植协会、民宿旅游协会等，形成以“党组织+合作社（协会）+公司+农户”为主的农村经济发展模式，突出党组织服务指导作用，帮助各类社会组织及农村专业合作组织找准定位，从技术、信息、市场等方面引导其发展壮大，实现对社区群众管理和推动经济发展的双重作用；三是以“以文化人”为抓手，丰富群众生活实现文化自治。通过农民诗社、基层文化联谊协会、民间艺术团、广场舞协会和骑行队等民间组织，开展丰富多彩的文化活动，弘扬社会新风尚，凝聚社会正能量。

1.2 以突出群众主体，建立完善以院落（小区）为单元的自治体系，构建社区治理有效平台

都江堰市从群众的生产、生活实际需要出发，通过下移自治单元，建立了院落单元、党领共治的村民自治体系，形成了村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督和自我发展的“五自”格局。一是整合院子，形成规模适度的自治单元，形成纵向“社区——院落（小区）——楼栋（单元）”的组织体系，实现单元成份更小的“细胞化”和网格化管理。二是“一组两会”，搭建党领共治的自治平台。在整合院落的基础上，继续完善自治组织建设，设立院落党小组，组建院落委员会、调解委員会；并在院落党组织的领导下，开展院落村（居）民自治，及时收集反映院情民意，调解院落日常纠纷，对院落进行自治管理。三是院规民约，构筑依规治理的自治规范。制定民主制定院规民约等自治章程，细化村（居）民义务和院委会权责，完善规范院落（小区）议事会制度，引导群众共同参与处理公共事务。同时，建立权责明细清单，梳理明确社区公共区域保洁、治安巡逻、文化宣传以及基础设施建设中属于院落、村（居）民承担的权责义务，进一步厘清乡镇、社区、院落职责，实现了院落管理从“代民做主”到“让民做主”，从“直接管理”到“主动服务”，从“被动参与”到“主动参与”的转变。

2 基层社区治理面临的问题

通过对幸福街道办幸福社区、奎光塔街道办龙潭湾社区、银杏街道办壹街社区、永丰街道办民丰社区、蒲阳镇和平社区和中兴镇九农社区实地调研梳理后发现江堰市社区面临的新形势和存在问题。

2.1 自治能力不足，管理体制上存在行政化

社区居委会从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出于社会管理需要，“上面千条线，下面一根针”，政府却在持续向其转移行政事务。尽管这些年都江堰市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，所以其日常工作不得不服从街道（乡镇）的安排，也陷入了繁杂的具体事务之中，有悖于居委会成立的初衷。

2.2 社区工作队伍结构不合理，缺乏退休保障机制

社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特点，与开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。表现在社区层面，一是基层社区干部老龄化现象不断加剧。据统计，都江堰市基层社区老龄化干部的比例已经达75%以上，近几年老龄化现象还在持续加剧，年轻干部将出现断层现象。二是社区主要负责人本土化现象严重，社区书记和主任大多数是本社区内的人担任，容易形成关系网络，导致很多工作在关系网络内难以走出去，存在工作打不开局面的现象。三是社区干部退休保障机制缺失现象严重，随着2013年换届选举“一刀切”政策后，已部分退休的社区干部目前每月只能领取1000元左右的社保工资。社区干部退休保障机制得不到保障，严重影响了后继的社区干部工作的积极性和工作热情。

2.3 社区日常工作缺乏有效的指导

目前，存在上级部门发号施令，不注重工作的过程，不下派人员到基层具体指导工作的开展，只在给定的时间内要工作的结果现象。由于社区干部业务能力和知识的局限性，出现对相关工作完成情况不达标，不符合要求情况出现。如社会管理与公共服务管理专项资金的使用方面，民政部门仅仅对基层社区书记和主任进行培训，但是在制定该专项资金使用的相关文件时，未开展问卷调查，让城市社区面对该专项资金的使用十分头疼，导致大多数社区不敢使用或是少使用该专项资金。

3 加强基层社区治理改革，开创基层社区治理对策与建议

加强社区的管理，要从目前都江堰市社区的现状为出发点，从建立现代化城市的需要出发，在加强和改善城市社区管理的过程中，要树立“以人为本”的指导思想，逐步完善社区的组织体系，逐步建立新型的社区管理模式。

3.1 明确社区工作职责、推进政府职能转变

全面清理现有社区工作事项，制定社区居（村）委会自治事项清单和依法协助政府开展社会管理、公共服务事项清单，实行清单管理。凡不属于清单范围内的事项，确需社区居（委会协助办理的，按照“权随责走、费随事转”的原则，与社区签订服务协议，委托社区居委会协办。基层政府及其职能部门、街道办事处要下移工作重心，依法加大对社区工作的指导、支持和服务力度，把更多的人、财、物力下沉社区，实现公共资源、公共财政、公共服务向社区延伸。规范社区工作日常管理，制定社区工作规则，完善社区工作人员岗位职责、服务流程、考评及奖惩等制度，提升社区工作运行效率和服务水平。

3.2 深化居民自治机制，建立多元参与机制

依法推进社区居民自治，健全社区党组织领导下的社区居民自治机制。规范民主选举、实行民主决策、完善民主监督。推动居（村）民自治、业主自治和社团自治协同发展，探索“楼宇自治”“小组自治”等新的自治形式，不断拓宽自治范围和途径，丰富自治内容和形式，强化社区自治功能，推进社区居民依法管理社区公共事务和公益事业，畅通人民群众有序参与社会治理的渠道。建立社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者联动服务机制，充分发挥社区的平台作用，整合社会组织的资源优势、社会工作者的专业优势和社区志愿者的服务优势，实现社区建设、社会组织建设、社会工作、社区志愿服务互惠融合、协调发展。

3.3 建立社区综合服务管理平台，完善社区服务体系

建立健全以社区网格、社区服务设施网络、社区服务信息系统为支撑的社区综合服务管理平台，解决好服务社区群众“最后一公里”的问题。相关部门根据社区需求配建配套服务设施，逐步建成以社区服务站（中心）为主体、各类专项服务设施为配套、服务网点为补充的综合性、多功能的社区服务设施网络。加强社区公共服务综合信息平台建设，推动部署在不同层级、不同部门、分散孤立、用途单一的各类社区信息系统向社区公共服务综合信息平台迁移或集成，最大限度精簡基层业务应用系统、服务终端和管理台帐，推动社区信息系统集约化建设。完善社区服务信息数据库，广泛吸纳社区社会组织、社区服务企业信息资源，促进城乡社区公共服务、志愿互助服务、便民利民服务的有机融合和系统集成。

（责任编辑：刘昀）