李明华

【摘要】乡镇财政是我国整个财政体系的基础，在巩固政权、促进乡镇经济发展和社会事业发展、完善财务管理体制发挥着重要作用。随着社会经济、城乡一体化的迅速发展，乡镇财政在建立公共财政，提高农村公共服务，建立社会主义新农村中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。笔者通过梳理国内外乡镇财政相关著作、文献作者的观点，分析乡镇财政权的突出问题，研究解决对策。

【关键词】乡镇财政；财政自主权；对策研究

一、文献综述

（一）国外研究现状

Ronald Fisher （1996）的《State and Local Public Finance》该书对美国地方财政的收入构成、公共产品供给和预算等问题进行了详实、系统的论述。Lily Lee Tsai（2002）从一个国际学者看中国乡镇财政问题的国际视角，在澳大利亚The China Journal 的论文中指出，中国农村干部是依靠社区习俗来筹集和管理公共事务，各级乡镇和县政府为发展项目，其所征之税只用于乡镇及县里的项目，比如建电厂、修路，公共基金难得流向农村，而村委会只负责村里的道路建设、灌溉工程、垃圾处理等。

我国基于中国特色社会主义制度背景下的鄉镇财政自主权的研究主要分为乡镇财政自主权的概念、乡镇财政自主权的现状以及策略与建议两方面。

（二）国内研究现状

在地方财政自主权的概念上，孙潭镇（1994）以财政制度为分类依据，认为乡镇财政分为预算和除预算之外的多种渠道的资金募集，并通过若干实例研究，得出乡镇财政是以非规范方式筹集用于公共目的的公共收入的结论。王宁（2003）提出了地方公共服务供应自主权、与地方政府公共服务相适应的财力支配的自主权、必要的财政管理自主权三位一体的地方财政自主权划分，并指出以上三项地方财政自主权在功能和作用上相互联系、相互依托。王东梅（2007）基于受益原则（使用资源者必须向提供资源者负责）和资源使用责任原则（地方政府必须对纳税者和中央政府负责）提出地方财政自主权分为地方服务供应自主权和财政收入自主权，这使地方财政自主权具备了基本的理论基础。周安江（2010）认为现存的基层财政模式：一种是“珠三角模式”，该地区镇域经济发达，财政自决自理、县市联网监控，所对应的基层财政对乡镇财政收支具有一定的自主权，并达到“自我平衡”的财政状态。另一种是欠发达地区的“财政包干”模式——县财政对乡镇财政进行兜底保障，省财政也会转移支付部分资金用来缓解乡镇财政困难，所对应的基层财政自主权是收支平衡上的财政功能性平衡。在基层政权财政自主权地位与作用上，高瑜与吴姗姗（2013）认为基层是国家统治的基本单元， 是广大民众实现社会生活的最初空间， 是国家政权延伸的末梢领域， 加强基层乡镇自主权对于保障基层基本公共服务供给和实现有效的基层治理有着重要的意义。

在我国乡镇财政自主权的现状以及策略与建议方面。王睿、高军（2007）认为地方财政自主权不足、政府间财政转移支付体系不完善等原因形成了地方财政风险，提出了在根源上要增加财源，在体制上要划清财权和事权的界限，增强地方财政的自主权，在监督上要增强透明度、推行部门预算等对策。王东梅（2007）认为目前地方财政自主权出现的问题主要有省级以下各级政府之间的财政责任划分混乱以及层级过多使政府间财政关系复杂扭曲，地方公共服务难以推行等问题。提出了落实地方财政自主权的建议，在下放财政事权的基础上，建立一个有上级政府、纳税人对地方政府的双重监督制约的机制。余浪（2010）认为解决地方财政自主权目前的问题，应精简结构、建立完善的地方财政监督机制、确保地方财政收入。徐键（2010）提出我国地方财政自主权的改革必须在规范主义的立场上循序形成。续竞秦、杨永恒（2011）通过修正的DEA两步法研究发现，影响我国地方政府基本公共服务效率的显著正向因素是地方政府的财政自主权。高琳（2012）通过实证分析发现，财政自主权的影响存在地区异质性，在欠发达地区更应实施财政自主权的改革。郑雅卓、李效熙（2013）提出我国社会城乡差距不断加大的原因之一是地方政府的财政自主权越来越小，使当地政府对农村的投入大幅减少。

从现有的理论研究可以看出由于各国财税体制的不同，国外对于财政自主权的研究较少，我国对于地方财政的研究起步也比较晚，主要集中于地方财政自主权的概念与现状研究，部分学者认为乡镇财政困境源于乡镇财政自主权的限缩，如果在法治制度下规范有效运行地方财政自主权，将能进一步的发挥基层政府的财政职能，有效提升其基本公共服务的效率与群众满意度。此外，改革乡镇财政体制，尤其是加强西部地区和欠发达地区的财政自主权已成为理论和实务界的共识。

二、乡镇财政自主权的现状及建议

（一）现状与问题。乡镇财政目前重上层、轻基层的财政分配制度、岁入补助的财政模式使基层财政的制约普遍存在，出现了财源不足而财政自主性较低、过于依赖上级政府财政补助等问题，使基层乡镇市面临着财权和事权不一致并形成一种“无功能政治” 的困局。

（二）策略建议。一方面，应当完善乡镇政府财政自主权，加大对落后地区的转移支付。另一方面，在加大乡镇财政自主权的同时， 应当加大对乡镇财政收入和支出的监督力度。加强监督的目的在于防止乡镇政府获得财政自主权后自利性方面过于膨胀而加大对农村资源的索取，造成乡镇政权合法性的下降；此外， 加大对乡镇财政的监督还应防止乡镇政府将有限的财政资源用于内部运转及人事费用支出等从而以挤压民生等领域支出， 确保有限的财政资源能用到基本公共服务的供给等领域。

参考文献

[1]Fisher R C. State and local public finance[M]. Chicago： Irwin， 1996.

[2]Tsai， Lily Lee. "Cadres， temple and lineage institutions， and governance in rural China." [J].The China Journal（2002）： 1-27.

[3]孙潭鎮，朱钢，王朝才.现代中国农村财政问题研究[M].经济科学出版社，1994.

[4]王宁.地方财政改革研究[M].西南财经大学出版社，2004.

[5]王东梅.论地方财政自主权[J].财政监督，2007（5）：75-76.