闫拥军 蔡一星

1999年1月l日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定，国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。同年7月下达了《关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》，这标志国有土地租赁制度作为一种新的土地有偿使用制度被明确提出。在这之后，江苏、上海、河南、河北、浙江、四川、青岛等省市先后制定并颁布了各自的有关国有土地租赁的规范，并正式开始作为土地出让方式的一种补充在全国范围实施。

然而，国有土地租赁作为一种土地有偿使用的方式出现较晚，发展不成熟，在实践中仍存在许多模棱两可的地方，作者在下文就其基本问题进行探讨。

国有土地租赁与使用权

出租的区别

国有土地租赁和国有土地使用权出租都使用了出租、租金这样的措辞，容易使人混淆两者的定义。根据相关法律规定，国有土地租赁的定义是国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。两者主要有以下区别：

第一，所处的土地市场不同。国有土地租赁属于土地一级市场；国有土地使用权出租属于土地二级或者三级市场。

第二，法律关系主体不同。国有土地租赁的主体是土地所有者与土地使用者。国有土地使用权出租是在土地使用者之间进行，其出租人是通过划拨、出让（或转让）取得土地使用权的受让人；承租人为取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附着物的全部或者一部分的使用权，并定期向出租人支付租金的行为主体。

第三，土地使用者的权益不同。根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定，以国有土地租赁方式取得承租土地使用权的承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。

租赁期限应依据《合同法》规定

《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。根据此条的规定，租期最长可以达到70年。

而根据《合同法》第二百一十四条的规定，租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过20年。根据此条规定，租赁期限最长不能超过20+20=40年。

《规范国有土地租赁若干意见》属于国土资源部发布的部门规范性文件，《合同法》为全国人大常委会发布的法律。根据上位法优于下位法的原则，国有土地租赁期限应根据《合同法》20年的规定实施。

此外，国土资源部土地利用司关于租赁期限的回复中明确表示国有土地租赁合同约定的租赁期限不仅要受土地使用年限的限制，也要受《合同法》的约束，最长不得超过20年。租赁期满，如要继续使用土地的，双方可以按照《合同法》和《关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》的规定续订租赁合同。

综上，作者认为《合同法》中有关于租赁最长期限20年的规定为强行法，适用于国有土地租赁合同。

租赁合同费用缴纳方式及数额

年租制是国有土地使用权租赁制度的具体实现形式，是指政府以土地所有者的身份将国有土地使用权出租给土地使用者，并向土地使用者（承租人）按年收取租金的行为。其基本特征是”按年交租”“长期承租”“定期调租”。但实践中国有土地租赁可按月、按季、按年缴纳土地租金。

《规范国有土地租赁若干意见》第二条规定，国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准。第三条规定，国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。

国有土地租赁与土地

出让方式的对比

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《规范国有土地租赁若干意见》中规定国有土地租赁是出让方式的补充，当前应以完善国有土地出让为主。对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。

在缴纳费用方面，年租制是国有土地使用权租赁制度的具体实现形式，土地使用者可以按月、按季、按年缴纳土地租金；批租制是国有土地使用权出让制度的具体实现形式，而且土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。因此，租赁方式更适用于经济能力一般的企业，不会对企业造成过高的投资压力。

在使用权年限方面，以租赁方式取得国有土地会受到《合同法》关于最长租赁期限20年的规定，而以出让方式取得的国有土地的最长使用年限不受《合同法》约束，其中居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年。

在使用者权利义务方面，国有土地的承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押，但须经登记。在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。国有土地的受让者在其使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。

反观实践，深圳市前海深港现代服务业合作区对于短期使用或用于修建临时建筑物的土地实行租赁，租赁年限为5至20年。根据相关法律规定和实践案例，国有土地租赁方式适合于短期建设、经济承受能力一般企业。

租赁期限届满后地上物的处理

《物权法》第一百四十九条将建设用地分为住宅建设用地和非住宅建设用地。对于住宅建设用地期限届满，该条规定自动续期，也即地上物还归原所有人所有。对于非住宅建设用地期限届满需续期.依照法律规定办理。

根据《城市房地产管理法》第22条的规定。非住宅建设用地使用权到期届满会出现两种情形：1、申请续期被批准；2、申请续期未被批准或没有申请续期。

第一种情形，若续期被批准，则地上物的所有权仍归原所有人所有。第二种情形是申请续期未被批准，或者没有申请续期，根据《物权法》第一百四十九条的规定，如果双方有约定，从约定，如果没有约定或约定不明，依照法律法规。《规范国有土地租赁若干意见》即规定了对地上物的处理方式。

《规范国有土地租赁若干意见》第七条规定，国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。

经过以上探讨，不难看出国有土地租赁有效地弥补了土地出让方式的不足，作为一种新兴取得土地使用权的方式，其充分满足了短期建设、中小企业的需求。

（作者：盈科律师事务所高级合伙人，盈科（北京）业务指导委员会执行主任）