刘斌 王红彦

步入“十三五”，首都旅游业进入转型升级、提质增效的重要发展阶段。推动首都旅游业持续健康发展，需要对其面临的发展阶段、发展目标、发展理念、发展思路、发展难题、发展短板和发展活力，有一个系统梳理和全面认识。

旅游仍处黄金期

旅游业已成全球经济竞争的热点。金融危机之后，旅游业成为带动全球经济复苏的重要引擎，许多国家元首、政府首脑和政要亲自宣传本国旅游，加快发展旅游业正在成为很多国家的战略选择。日本制订了“观光立国”战略，美国发布了《国家旅游发展战略》，韩国确定了战略性观光旅游产业培养方案，法国实施旅游质量计划，西班牙推出《地平线2020》计划，德国、英国、俄罗斯、巴西、印度、南非等众多国家也把发展旅游业上升为国家战略。以美国为例，此前美国担心中国人入境滞留，签证特别严格，2014年态度出现一百八十度大转弯，宣布给予中国游客10年长期签证。这充分表明，旅游业已经成为许多国家促进经济复苏、培育经济新增长点的重要手段。

在我国，旅游业也是大力发展的综合性产业。新一届中央领导集体高度重视旅游业的发展，多次对旅游工作作出重要指示、批示，为旅游工作指明了方向。近年来，国家相继颁布了《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》，制定了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》等一系列政策文件。我国“十三五”规划建议中1也明确提出，要大力发展旅游业。国家旅游局明确提出2016年要从景点旅游模式向全域旅游模式转变。可以预判，旅游业将在推动新常态下经济发展、支撑全面建成小康社会、引领生态文明建设、加强对外交往中，发挥更好更大的作用。

旅游业也已经是北京重要的功能性产业。众所周知，世界上绝大多数的首都城市，本身就是国家的政治中心、文化中心和国际交往中心，这天然注定了旅游的重要功能。北京既是首都，更是世界著名古都，有着3000多年建城史和860多年建都史，蕴含着丰富的历史文化遗产和深厚的历史文化底蕴。按照新的首都城市战略定位，旅游业是符合首都城市战略定位的功能性产业，需要做加法和大力发展。总体上看，旅游业仍处于大有作为的黄金发展期。

转型看重三大指标

但随着非首都核心功能的疏解转移，首都旅游由数量规模型向质量效益型转变也已经是大势所趋。首都旅游业转型升级，需要用科学的发展指标来指引，需要围绕 “不断提升旅游企业满足市场需求能力与政府提供旅游公共服务能力，提升首都旅游的满意度、美誉度，努力把旅游业培养成为首都的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标要求来确立、调整和优化。

首都旅游业转型升级应突出体现效益的指标。按照首都加强人口调控、加快功能疏解的要求，对规模指标特别是旅游接待人数指标进行淡化，把旅游收入和人均消费指标突出出来。

还应突出体现质量的指标。作为首都城市，在国际国内游客面前，代表的是国家形象，体现的是全国人民对首都的感情，首都旅游应把满意度作为一个重要质量指标。从中旅研究院自2010年发布的满意度值来看，2010年首都旅游满意度81%，2012年达到高峰82%，2013年、2014年降为75%，仍存在提升的空间。

旅游秩序、旅游安全和旅游质量，已经成为旅游发展中最为关注的问题。处在信息化时代，这些指标需要用信息化反映和体现。北京作为国家的科技创新中心，是国内信息化程度最高的城市，“互联网+”程度、Wifi覆盖率、线上旅游比例等信息化、智能化指标更应在旅游方面有所体现。

首都旅游的理念与机遇

理念决定思路，决定着首都旅游的发展方向。在党的十八届五中全会上，中央从顶层提出要用理念转变引领模式转变、促进产业升级。做好首都旅游工作，应注重把握和贯彻以下三个方面的新理念新要求新机遇。

全面贯彻五大发展新理念。旅游业的本质特征与五大理念高度契合，激烈的竞争和消费决定了创新是旅游发展的第一基本特征，多要素相互衔接决定了协调是旅游发展的基本要求，旅游对于生态环境的依赖决定了绿色是旅游发展的基本属性，旅游要素稀缺性和互补性决定了开放是旅游发展的内在要求，服务产业链条决定了共享是旅游发展的必然效果。就拿“绿色”理念来说，它不再是环保局、绿化部门的事情，旅游行业的宾馆饭店节能减排、农俗户污水排放、旅游车辆废气排放等问题，都需要贯彻和体现“绿色”理念。

坚决落实首都城市战略定位新要求。习近平总书记发表“2·26”讲话两年以来，北京市在经济发展、城市管理等许多方面发生了根本性变化。每个行业都要考虑功能疏解，旅游最为突出的是中心城区，特别是天安门地区每年日均游客17.8万人次，旅游旺季日均游客70多万人次，大量的游客流量和首都政治功能之间存有一定矛盾。因此，北京在“十三五”时期的旅游业发展指标里，已经去掉了旅游接待人数指标，突出了提高人均消费指标。

抓住用好京津冀协同发展新机遇。十八大以来，中央提出了“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展三大国家战略。京津冀协同发展战略，为首都旅游发展打开了更大空间。去年，京津冀三地旅游部门做了很多卓有成效的工作。随着中央顶层设计的逐步完善，京津冀协同发展已经取得了阶段性成果，2022年冬奥会筹办，为京津冀旅游一体化发展带来新的机遇，三地应在联动共建、资源共享、相互投资、协同创新等方面进一步深化。

城郊旅游应差异化发展

今年年初，北京市委常委会在审议《北京市人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》时强调指出，首都旅游业发展要紧紧围绕首都城市战略定位，研究提出“城区加强治理、郊区加快发展”的思路。

城区关键抓秩序抓质量抓安全。是指聚焦天安门周边、奥林匹克公园周边、颐和园周边、火车站和德胜门汽车站等重点区域，坚持市区两级齐抓共管，通过立标准、严整治、抓安全，使旅游秩序有明显好转。

郊区重点抓升级抓提质抓发展。是指大力发展休闲旅游，打造“个、十、百、千、万、亿”休闲旅游体系。“个”就是传统村落改造的一本开发建议书、一本地图折页、一个移动式咨询站、一个生态厕所、一个免费WIFI站“五个一”工程；“十”就是国际驿站、休闲农庄、采摘篱园、民族风苑、乡村酒店、养生山吧、生态渔村、山水人家、葡萄酒庄、汽车营地的十种新业态整体提升；“百”就是创建100个特色旅游休闲村镇；“千”就是推进3000公里休闲步道建设；“万”就是组织1万名京郊农俗户培训；“亿”就是20亿元的京郊旅游融资担保基金。

法治是破解难题的根本

规范旅游秩序，强化旅游安全，特别是根治非法“一日游”乱象，是首都旅游发展面临的难题。而整顿和规范旅游秩序，根本上还是靠法治。

首先应科学立法。旅游秩序问题、安全问题和质量问题，都与快速发展中的不规范密切相关。国家《旅游法》的出台具有里程碑意义，为地方科学立法提供了上位法。在此基础上修订《北京市旅游条例》，既要坚持问题导向，尽可能把现实问题囊括进去；还要有前瞻性，尽可能把一些苗头性、预见性问题放进去，切实把《北京市旅游条例》制定好、宣传好、贯彻好。

更需要严格执法。旅游是综合性产业，部门联合执法很重要。发现问题要及时处理，坚决打击。2015年，北京市旅游委联合市网信办开展的“清网行动”取得了不错效果，及时关停62个假网站。加强联合执法是一条重要原则和方法，要进一步完善联合执法机制，尤其要加强行政衔接和两法衔接，对一些典型案例，特别是社会影响恶劣的案件，要及时打击，以案说法，加大曝光力度，起到震慑作用。

还要诚信守法。有些人经常抱怨，行政处罚数额太小，犯罪成本太低，威慑作用不大。实践证明，加强信用管理是最有效的办法，用好了就能事半功倍，产生放大效应。因此，应加快完善首都旅游行业诚信体系，健全旅游社、导游、游客的“黑名单”制度，实施信用管理。同时，让媒体、志愿者、大众共同参与进来、监督起来，形成群策群力、齐抓共管的良好局面，营造诚信经营、文明旅游的良好风尚。

既要补短板又要激活力

公共服务和旅游产品供给不足，仍然是当前首都旅游业发展中的“短板”，也是大有作为的潜力所在。做好“补短板”的工作，既要发挥好政府规划者、组织者和协调者作用，又要注重发挥市场机制作用，让市场在资源配置中起决定性作用，更要调动社会力量参与进来。

2016年是旅游厕所革命的攻坚之年。作为首都，要强化首善意识，重点解决旅游厕所技术和管理难题，提升厕所文明，走在全国前列。要强化首创意识，积极进行改革和创新，探索一些有益做法。

抓好旅游安全是旅游工作的“生命线”，是旅游行业的硬任务和第一责任。在2015年全面摸底的基础上，采取台账管理、市区合力、企业承担主体责任的方式，一个一个治理、一处一处验收，及时排除各种隐患。

在游客行为日趋信息化、网络化、无纸化的今天，需要从城市形象推介、产品推介到旅游过程管理、游客投诉处理等方面，站在游客角度进行网络的升级改造，对其重新进行设计和功能优化。特别要把信用挺在前头，把首都旅游信用体系挂在首页，更好地为游客服务。

筹办2022年冬奥会是打破京津冀行政区划分割、实行区域合作的一个创新之举，北京应抓住这个重大契机，开发冬季旅游产品，加快培育跨区域的冰雪运动旅游带和生态型的休闲度假旅游走廊，弥补冬季旅游项目“短板”。

扩大开放、深化改革是首都旅游业发展的动力和活力源泉。近两年，首都旅游业发展非常快，但与国际先进旅游城市相比、与国内外游客的需求相比，仍存有一些不太适应的地方，需要进一步扩大旅游对外开放，大力推进旅游供给侧改革，增强首都旅游的核心竞争力、独特吸引力和国际影响力。

2015年5月8日，国务院批准北京成为唯一一个服务业扩大开放综合试点城市，旅游是六大扩大开放领域之一。北京应在鼓励外商投资旅游业、支持在京设立并符合条件的中外合资旅行社从事出境旅游业务等方面拿出新举措。

北京作为全国率先实施境外旅客购物离境退税政策城市，截止2015年底，北京完成退税交易1109笔，商品销售额2229万元，促进了旅游服务环境进一步与国际接轨。下一步还将在退税政策宣传、商户拓展、商品提质、市场化水平提升等基础性工作上下功夫，积极引导消费回流。积极争取把72小时过境免签政策拓展到144小时。

深化旅游重点领域改革，仍是近几年的工作重点。要认真贯彻落实《北京市人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》，重点围绕拓展旅游投融资渠道、推进旅游用地改革、培育壮大市场主体等工作，在引导社会资本推动旅游项目开发建设、鼓励农村集体经济组织依法发展旅游业、鼓励旅游企业通过收购兼并等方式“走出去”、推进导游管理方式改革等方面积极探索。

市场永远是存在的，需求永远是对的。针对消费行为散客化、消费模式在线化更加突出的特点，旅游线路设计、产品设计、推销模式、推销路径都应该发生变化。企业能否拿到市场份额，关键在于能不能创新方式来满足需求，谁创新做得好，谁就能拿到市场。做强做大首都的旅游企业，根本的还是要靠改革，只有适应市场新变化、游客新需求，才能赢得市场，立足不败之地。

（作者单位：北京市旅游发展委员会）