张霞

二十多年间，关于用国有资本偿还养老金转制形成的隐性债务，学界早已提出各种解决方案，却至今还在“研究”，争论的焦点是国资的管理权限问题。

2016年3月28日，国务院下发《全国社会保障基金条例》，自2016年5月1日起施行——全国社会保障基金主要来源包括中央财政预算拨款、国有资本划转等。

同期，社保基金理事会副理事长于革胜对媒体表示，目前财政部正在牵头制定“国资划拨社保基金”的相关规定，其具体操作程序、划拨的范围和标准如何，目前还不好说。

关于划拨国资充实社保基金的方案，可以追溯至上世纪90年代初期。二十多年来，该政策从学术界到决策层，早已达成共识，但在实践中却迟迟无法落地，其中的曲折折射出改革的艰难历程。

沉重的历史欠账

“划拨国资充实社保基金”，最早在2004年10月写入十六届三中全会决定中，主要是为了填平中国养老保险制度改制时产生的历史欠账。

1993年以前，中国实行的是“现收现付”的养老保险制度，1993年，中国在社会统筹的基础上引入个人账户，实行“统账结合”的制度。但当时国企职工的养老费用均由企业直接承担，其个人账户基本没有钱。所以新制度留下了一个巨大的窟窿。

转型的成本到底有多大，最小值是世界银行1996年估计的19000亿元，最大值则是国家体改办2000年估计的76000亿元。

面对如此巨大的转制成本，1993年左右，以吴敬琏、周小川、楼继伟为主的中国经济体制改革总体设计课题组，曾提出一个方案，即“切一块”国有资产来弥补。也有人提出，由财政部门发行债券来偿还政府对老职工的隐性负债。还有专家提出，国企应该直接把部分利润交给社保基金。但这些建议当时由于种种原因均未被采纳。

1997年新的城镇职工养老保险制度规定，职工个人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，进入个人账户；而单位须缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%，进入社会统筹部分。即使如此，养老金发放仍入不敷出，后来只好挪用年轻人的个人账户，产生个人账户“空账”。到2014年，全国职工养老保险个人账户累计记账额接近4.1万亿元。

2000年8月，经党中央批准设立国家社会保障储备基金——全国社会保障基金，用于我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。16年来，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至2015年12月底，基金规模已达15085.92亿元，成为我国社会保障制度的一块“压舱石”。

从减持到划拨

2001年6月12日，国务院发布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。

但方案还没真正实施，当年的股市就从两千多点跌到了一千多点。上述国有股减持政策最终在2002年6月23日被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。

这之后，学术界转而研究把部分国有股划拨给社保基金。这一方案可避免国有股减持对股市的冲击，因为社保基金理事会作为长期的战略投资者，不会轻易减持。

在学者、人大代表们的倡议之下，2003年10月，中共十六届三中全会明确“划转部分国有资产充实社会保障基金”。

2004年，由财政部、国资委和全国社保基金理事会等部门牵头，成立了“股权划拨研究领导小组”，但究竟划哪部分资产、怎么划，执行层面的各方一直争执不下。当时人民大学社会保障研究所所长李绍光指出，要不要划拨是一个决心的问题，而怎样划拨是一个技术性问题，这里边当然也包括怎样处理各种利益关系。

即便有各种专家理论支持，但关于如何划拨国资、划多少、后续如何管理的讨论，在执行层甚至决策层始终没有达成共识。在技术层面，比如究竟是已上市股权的存量划拨，还是增发和IPO的增量划拨；划拨之后是否流通等问题，也始终争议较大。

直到2009年股权分置改革完成，划拨之议才再次重启。当年6月19日，财政部、国资委、证监会和社保基金联合下发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行10%的国有股转由社保基金会持有。

但这种转持方式只是针对国资的增量部分，全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军认为这远远不够，“这种渠道很有限，这么多年才积累了两千多亿，解决不了问题，必须要靠存量解决问题。”

从国资委发布的数据来看，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，和国有企业上市股份的1.5%。

先行一步的山东模式

关于划拨国资的方式，2012年时任全国社保基金理事会理事长戴相龙曾公开表示，可采取三种方式：一是完善现有国有企业上市，将其股份或募集资金的10%划拨给全国社保基金；二是将国资委监管的国有企业按不低于20%的比例上缴利润，划拨全国社保基金；三是如有需要，将国家控股比例过高的中央企业（包括金融企业）的一部分股份，划拨全国社会保障基金。

2013年11月，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。熊军认为，这一次所提的划拨部分国有资本，是用更大的力度推进这个事情。

一位常年为政府提供决策咨询的专家说，这么多年争论的焦点就是国资的管理权限问题：财政部是“账房先生”，永远希望它管钱；国资委则担心，它对国企的出资人代表的权益会旁落，“现在搞混合所有制，把股权卖给私人是可以赚钱的，但划拨给社保基金就是白划”。

2001年央企中国铝业在香港上市，按国务院规定直接将10%的股份划拨给了社保基金。一位学者2005年曾去中国铝业调研，“按照当时中铝的说法，社保基金理事会就是他们的老板，他们欢迎或者不欢迎，经营管理层都管不了，这是国家定的。”他说，“但国资委是央企的‘婆婆，如果划拨国资，国企就忽然间多了一个婆婆。很多时候社保基金理事会想划拨，但是划不进来。国资委和国企的集团公司要保持对国有资产的控制力。”

博弈的结果是，后来全国社保基金理事会“让步”，只享受股份收益，不参与企业的决策制定等，相当于“优先股”。

虽然中央层面针对如何划转国资、划多少比例还没有出台细则，但山东省的实践或许会为全国提供一个参考系。2015年5月18日和29日，山东分两批将18家省管企业30%的国有资本，共计180.65亿元，划转到省社保基金理事会，此举为全国首例。多位专家认为，借鉴山东国资划转的方式，全国性的国资划拨很有可能也会采用划转股权的方式。

（据《南方周末》）