谷建全 刘云 耿德建 朱攀峰

为认真贯彻落实国务院《研究消化粮食库存、促进面粉等粮食加工业健康发展有关问题的会议纪要》（国阅〔2016〕26号）精神，河南省人民政府制定和颁发了《关于消化粮食库存、促进面粉等粮食加工业健康发展的意见》和《关于支持在永城市开展促进面粉产业健康发展试点的工作方案》，围绕推进农业供给侧结构性改革，在小麦生产、流通和面粉业转型升级等方面，进行了具体部署。如何利用这次机遇，推动永城市面粉产业转型升级，河南省人民政府发展研究中心按照省政府的统一部署，对永城市面粉产业发展进行了专题调研。

一、永城市面粉产业的发展现状

永城市面粉产业初创于20世纪80年代，80年代中期进入大发展时期，2005年永城市被中国食品工业协会授予“中国面粉城”称号。

——形成了较大的产业规模。永城市目前拥有面粉企业97家，其中规模以上企业35家，设计加工能力400万吨/年，年产小麦粉40亿公斤，2015年面粉产业销售收入达到137.4亿元，占县域工业比重15%，是全国最大的县级面粉生产加工基地。

——产生了一定的集聚效应。永城市地处我国中东部小麦种植区的中心位置。围绕永城面粉加工，上游联接了周边四省九县小麦种植户的生产，下游衍生出食品企业13家，以麸皮为主要原料的饲料企业30家，以及仓储、物流、包装、印刷、商贸等关联企业，初步形成了以面粉加工为中间环节的松散型小麦产业链。

——拥有了较高的品牌知名度。“永城面粉”为中国地理标志产品，40多家企业通过IS09001国际质量体系认证，2家面粉企业获“中国驰名商标”，40家企业获得“农业产业化国家重点龙头企业”“河南省名牌产品”“河南省著名商标”等称号，产品畅销全国30多个省市自治区，并打入东南亚市场。

然而，受多种因素影响，2013年以来，永城市面粉产业明显进入下行通道，企业普遍陷入经营困境。主要表现为开工率低，利润率下降，许多企业为了保住市场份额和技术工人，在零利润甚至负利润的状况下苦熬硬撑，相当一部分企业进入停产半停产状态。为此，各级政府采取了多种措施进行化解，但是仍然难以扭转永城市面粉行业出现的颓势。

二、永城市面粉产业发展面临的问题

永城市面粉产业发展陷入困境的直接原因是，托市收购的小麦价格明显高于市场价格，企业难以承受；而根本原因则是面粉行业的产能严重过剩。在这样的一个大背景下，由于永城面粉企业的经营方式落后，小麦产业链、价值链、资金链和创新链没有有效耦合，在激烈的市场竞争中处于不利地位。

（一）生产经营方式落后

一是中小企业多。在永城的97家面粉企业中，日产1000吨以上的只有3家，日产500吨以上的12家，日处理500吨以下的面粉企业占80%以上。其中最大的面粉企业汇丰面粉产能达到1200吨/日，与五得利、益海嘉里等大型面粉集团相差甚远，整体上呈现小、散、弱特征，缺少特大型面粉和面制品领军企业。虽然自2012年以来永城市面粉企业陆续整合为河南华星、河南三顺、河南汇丰、河南远征和金源五大面粉集团，但集团内部为松散型组织架构，无法形成规模效应。二是产品结构单一。主要表现为普通面粉多、专用优质面粉少。目前永城面粉产品中80%的产品为普通面粉，只有10%的专用粉、营养强化粉和高等级粉，由于规模小、设备落后，不可能生产市场形势较好的专用高质粉，产品严重同质化，附加值普遍较低。三是企业管理理念和管理方式落后。永城面粉企业绝大多数都是在小作坊的基础上以滚雪球的方式发展起来的家族企业，所用原材料及主要产品基本相同，生产模式及销售模式也基本相同。由于缺少外来大工业的带动和提升，本地企业长期相互“学习”，经营理念、管理方法等也出现趋同。

（二）面粉行业产能严重过剩

一是面粉加工能力严重过剩，企业开工率低。从全国看，我国的面粉加工企业数量众多，年加工能力远超小麦总产量和国内实际消费需求。在产能过剩的当下，永城市中型企业开工率在60%～70%，小型企业开工率在40%～50%。二是“双板挤压”，严重侵蚀企业利润。最低收购价托起了小麦价格，但面粉价格增幅却低于小麦。在面粉价格低迷的市场形势下，麸皮一度成为面粉企业的赢利点，但是受到饲养业下滑和进口低价玉米、大麦和高粱等替代产品的冲击，麸皮价格从2015年年初的0.9元/斤跌至目前的0.5元/斤左右，使面粉企业雪上加霜，利润率再度下降。目前永城面粉企业利润率维持在2%左右，许多企业陷入停产半停产状态。三是行业重组整合加快，面粉企业面临激烈的市场竞争。面粉加工企业的市场半径一般在300多公里。随着面粉市场竞争加剧，行业加快重组整合步伐，目前不少面粉巨头跻身永城面粉企业的“势力范围”，永城面粉基地四面受敌。

（三）产业链缺乏有效整合

从完整产业链的角度看，永城面粉产业与关联环节还没有建立起稳定的链接。一是与收储环节的链接不畅。2015年，由于小麦价格下滑波动，加上收购资金不足，面粉企业普遍储备不足，小麦种植者和小麦经纪人也不愿存粮，永城市面粉企业与国有粮库的对接就变得急迫起来。但由于国有粮库储存成本高并实行顺价销售，拍卖价格明显高于市场价格，企业难以承受，不得已到甘肃等西部非小麦托市收购省份远距离调粮。二是后加工环节的延伸没有形成规模。从调查情况看，永城市不少面粉企业也在延长产业链条，但大多数为原有面粉企业的自然延伸和“浅度”加工，没有形成有影响力的品牌，在谷朊粉、小麦淀粉、麸皮纤维、低聚糖、胚芽油等高附加值产品的开发上还是空白；并且缺乏外来大型食品企业的介入和提升。三是与小麦种植环节的链接不畅。当前，由于种植优质专用小麦的价格优势难以体现，农民没有种植专用优质小麦的积极性，导致小麦品质低下、结构单一，从而使面粉企业生产专用优质面粉在原料粮环节也受到限制。

（四）面粉企业资金链脆弱

随着经济进入新常态，受整体经济大环境的影响，各大金融机构纷纷调低对面粉企业贷款授信额度，特别是2014年下半年以来，多家大银行为了规避风险，不再对企业提供联保贷款，在短时期内大规模抽贷、断贷，使不少企业资金链断裂，生产经营陷入困境；同时，一些面粉企业为了摆脱同质低水平竞争的境地，擅自改变银行短期贷款用途进行升级改造，引发银行做出大面积过激反应，进一步恶化了银企关系；此外，民营加工企业大多为家族式企业，财务状况不透明，再加上缺少有效抵押物，使得商业银行对其给予充足贷款的信心不足。

（五）面粉企业自主创新能力薄弱

一是行业技术水平整体偏低。在永城面粉企业现有的生产线中，真正从瑞士、日本、意大利和德国等引进的代表国际先进或较先进水平的生产设备还没有，生产高等级、专用型面粉的技术设备条件不具备。二是同大专院校、科研院所的连接不紧密、不稳定，没有常态化，加上企业联合科研不足，即使有创新科研成果，也难以推广应用。三是永城市的面粉加工业多为中小企业，经营效益低，多数企业自有资金紧张，无能力投入大量资金开展技术创新和产品研发，绝大多数企业都没有研发机构。四是企业技术人员素质偏低，多数企业对技术人才引进和培养重视不够，难以形成科技研发团队，缺乏创新的环境和氛围。五是公共服务没有到位，政府和协会还没有为企业搭建起应有的人才、技术、信息、检验检测等服务平台和服务体系，解决中小企业自我服务的不经济问题。

三、永城市面粉产业的试点意义与发展定位

（一）“永城试点”的意义

现阶段，我国面粉业发展正处于由通用粉向专用粉、营养强化粉，由普通粉向标准粉、高等级面粉，由居民家庭、伙食团体自用向面粉工业食品企业和非工业食品企业转变的过程中，产品结构将沿着高档化、专业化、营养化的路径继续进行深度调整，面粉行业已经全面进入转型升级时期。

目前，永城面粉产业的困境是全国面粉行业的一个缩影。在产能严重过剩条件下，面粉产业发展的唯一出路是产业转型升级，产品创新和附加值提升，实现这一战略意图的有效途径是在更大范围内和更高层次上聚合新的要素、满足新的需求。当下，面粉产业转型的目标产业——食品产业同样面临产能过剩的问题，延长面粉产业链条，发展食品工业，必须瞄准新的市场需求，通过与高端市场的对接，找到切入点，直接在制高点上做文章。

河南省是一个食品工业大省，食品工业主要有两大产业链，一是围绕畜产品的肉食加工，在猪、鸡、鸭、牛等产业链都形成了龙头性企业，统领整个产业链的发展，从而确立了其在国际国内市场份额中的地位；另一是围绕小麦等产品的面粉等粮食加工业。目前，河南在粮食加工业领域没有形成大型领军企业，企业规模小、分散，没有获得应有的市场地位，这种状况与河南小麦大省的地位是不相符的。

国家支持在永城市开展促进面粉产业健康发展试点，其意义绝不在于简单消化粮食库存、为永城面粉企业解困。应该把这次试点，放到打造提升全省小麦产业链、全面提升产业竞争力的角度来认识。要通过加大供给侧结构性改革力度，破除影响全省粮食加工业发展的制度性障碍，进而增强整个小麦产业链竞争力；要立足于塑造领军企业和发展高地，通过溢出效应的发挥，提升全省小麦产业链的市场地位。

（二）永城面粉产业发展定位

随着经济进入新常态，整个食品工业发展的外部环境和内部条件都发生了深刻变化：国内居民膳食结构已由数量温饱型向质量营养型转变，消费结构升级将使得国内居民由以往的注重“数量”转变为更注重“质量”；食物消费结构发生重要变化，消费的农产品更加丰富和多样化，对加工食品以及其他高价值产品的需求将快速增长；食品工业增速连年回落，消费者更加注重品质和质量安全。在这样的市场背景下，国内食品工业产业结构调整和转型升级将加快，产业将进一步整合集聚，区域竞争将更加激烈。河南要在新一轮更高层次的发展中，进一步筑牢食品工业大省的地位，必须顺应国际国内食品工业产业集中度不断提高、加工技术装备高新化趋势加快、安全绿色食品蓬勃发展、产业发展更加注重区域优势的大趋势，以龙头企业为带动，以特色优势为重点，以知名品牌为引领，以产品提质升级为导向，以产业延链为主攻方向，推进食品工业转型发展，培育形成具有核心竞争力的食品优势产业集群。

在这一过程中，“永城试点”要完成以下任务：第一，继续做强面粉产业集群。通过采取多种措施，发挥集群优势，巩固和提升全国最大县级面粉基地的地位，强化在国内市场上的优势，带动和促进全省面粉产业转型升级。第二，打造面制食品产业高地。要以生产营养安全、健康实惠的面制食品为导向，在更注重发展的质量与效益、绿色生产和集约发展的基础上，建设新型面制食品高地和面制食品产业集群。第三，加快体制机制创新。要按照推进供给侧结构性改革的思路，破除影响“面粉-面制食品”产业结构深度调整的体制机制障碍，为全省“面粉-面制食品”产业发展提供可复制、可推广的经验。

四、永城市面粉产业转型升级的思路与途径

根据永城实际，促进面粉产业转型升级，以食品产业园为载体，以打造“面粉-面制食品”产业集群为重点，以科技创新和体制机制创新为动力，推动“面粉城”向“食品城”转变，将永城市打造成河南省乃至全国的面粉及面制食品龙头基地，做强做大河南省“面制食品-面粉-小麦”产业链，巩固和提升食品工业大省的地位。

（一）促进面粉产品结构升级、品牌升级和资金链升级

一是开展面粉品质革命。如何解决面粉业同质化低水平过度竞争的问题，是实现面粉产业转型的重要内容。在经济发展的第一阶段，很多面粉企业往往只完成了产品从0到50%的粗放式价值开采，所以只能获取微利，还有50%的空间需要进行价值挖掘，将会产生倍增的收益和更强的竞争优势。因此不能轻言去产能，一去了之，而是开展面粉的品质革命，通过产品质量升级和品种增加，继续挖掘面粉产品的价值空间。二是优化面粉产品结构。充分借鉴美国、加拿大、日本等发达国家面粉产业发展的经验，沿着高档化、专业化、营养化的路子，深度开发专用粉、营养强化粉、高等级面粉和小包装居民家庭用粉，确立产品结构调整的方向，优化产品结构，提高附加值。三是细化面粉企业之间分工。要充分利用永城面粉企业的群体优势，围绕面粉产品深度开发，细化企业分工，强化企业之间的竞合关系，鼓励企业按照不同的方向，走差异化竞争路线，同时鼓励和引导企业之间，及其与面粉企业配套的服务供应商、关联产业及其他相关机构，开展多种形式的经济技术合作，建立稳定的协作配套关系，提高专业化协作水平，有意识地进行“造群”“补群”，在缺乏大型龙头企业的条件下，培育和发展中小企业集群。四是促进品牌升级。“永城面粉”是中国地理标志产品，是一个区域品牌。要保护区域品牌知识产权，深化区域品牌内涵，深度开发“永城面粉”；建立健全区域品牌评价制度，加强区域品牌信誉和风险管理，确保“永城面粉”健康发展；支持开展区域品牌宣传推广，共同扩大区域品牌和企业品牌的社会影响；积极谋划大品牌与大企业的合作，利用“永城面粉”的品牌和集群优势寻求与域外大企业的合作。五是完善资金链。政策性支持一般都难以持续，最终还是要依靠良好的效益和集群力量与金融机构打交道，依靠面粉协会持续的金融创新提高面粉企业的谈判地位。要积极引导金融机构创新金融产品和金融服务，探索知识产权质押、股权质押、仓单质押、商业信用保险保单等多种融资方式进行融资。建立和完善面粉集群企业信用体系，推动信用信息共享。鼓励金融机构、投资机构、中小企业信用担保机构与面粉产业集群建立项目对接，搭建合作平台。

（二）促进产业链升级和价值链升级

一是明确产业链升级的方向。立足于永城面粉和食品产业发展的基础，瞄准城乡居民食品消费结构升级过程中产生的全新市场空间，通过引进和嫁接在国际国内市场上具有影响的大企业，高起点发展面制食品产业，打造面制食品产业高地，引领和提升全省面制食品产业发展。二是疏通与粮食收购企业的关系。随着粮食“价补分离”政策的实施，国内外粮食市场价格将逐步靠拢，国家政策性粮食储备企业的市场化程度将明显提高，同样需要规避市场风险，要逐步探索通过制定长期供货合同等市场化方式与粮食储备企业建立稳定的市场关系，共同抵御和承受市场风险。三是拉动面粉企业的改造和升级。面制食品产业的发展将对多品种、高质量的面粉产品供应产生强烈的拉动作用，要依靠市场力量，通过引进域外的合作者，投资面粉产业的技术改造和产品升级换代，改变企业同质化、本地化发展格局，走开放发展之路。四是拉动小麦种植方式的转变。通过面粉及面制食品产业的发展，拉动小麦种植方式的转变。深度探索加工企业与小规模农户的连接方式，依靠后加工环节的拉动和提升，促进农村土地流转交易，提高规模化水平，建设现代化的原料粮基地。五是走开放带动之路。要充分借鉴重庆整体引进“笔记本基地”的成功案例，依托食品工业园和既有的产业基础，整体谋划，系统引进，一揽子发展，实现其在国际国内价值链位置的跃进式升级。

（三）促进企业技术、人才及管理升级

一是促进企业技术升级。永城市正在积极谋划今后一个时期面粉及食品产业的发展，在选准市场定位后，一定要瞄准国际国内最先进的面粉和面制食品制造技术装备，为产品品质的提升和新产品的开发提供可靠的技术支撑。在技术设备上决不能再搞滚动式发展和改善式提高，更不能承接落后。二是强化人才支撑。要着眼于永城市“面制食品-面粉-小麦种植”全产业链（产业集群）发展的总体设计，依托相关高等院校，针对不同需求，加大集群内“专精特新”企业管理人员和技术人员的培训，提高各个层次的面粉及面制食品专业技术与经营管理人才素质。加强职业培训，依托相关高等院校的人力资源，设立永城面制食品业职业技术学校，采用校企联合、订单培训、定向招生等形式提高职工技能水平，扩大高级技工比重。改善创业环境，制定技术、管理要素参与收益分配政策，借助各类“人才工程”计划，吸引汇聚国内外食品界科技领军人才和高端管理人才来永城交流、工作与创业。高质量建设发展“中国现代谷物研究院”。三是提高企业管理水平。要通过引入高层管理人才、引入职业经理人、拓展多元化融资渠道等途径，逐渐建立现代企业制度，提高企业经营管理水平和企业家素质。引导企业采用国内外先进技术标准，推进可靠性管理体系建设，强化工艺、质量、节能、环保、卫生等标准化管理。四是创新面制食品工业发展的体制机制。积极开展加工企业与粮食储备企业、小麦种植业者，及其金融保险机构、科研院所和各关联企业之间链接与合作，积极探索全产业链、集群式发展的模式和途径。

（四）促进公共服务升级

一是建设公共服务平台。以食品产业园为载体，围绕打造“面粉-面制品”产业集群，建设公共服务平台，发挥中小企业公共服务平台网络的作用，集聚优质服务资源，采取政府购买服务、无偿资助、业务奖励等形式，鼓励各类服务机构提供服务，扩大公共服务的覆盖面和受益面。二是促进创新创业。建立创业创新项目库，提供技术应用、融资支持、商务和政务代理等服务，鼓励支持在产业园中建设小型微型企业创业创新基地、创客空间等小企业创业创新平台。三是促进企业合作。推动产业集群内部的企业合作交流，以培训、研讨、展览、项目对接等方式为媒介，促进人才、技术、资本、服务、信息等创新要素的流动和共享。四是建设“智慧集群”。支持建设产业集群展览展示平台、电子商务平台等公共营销渠道，推动线上电子商务与线下专业市场融合发展，促进互联网+面粉面制食品产业集群，建设“智慧集群”。五是搞好食品安全。充分发挥永城“中国面粉质量检测研发中心”的作用，支持新产品认证服务，增强产品检测服务能力，严格执行食品安全法规和标准，加强全过程食品安全监管。六是发挥行业协会作用。继续发挥面粉食品行业协会行业自律、教育培训和品牌营销作用，开展行业标准制定、商业模式推介等示范活动。支持行业协会成员间实行集约化采购、共有品牌等多种合作共享模式，打造利益共同体。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）