张春玲

内容摘要：自党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，关于行政公益诉讼的研究层出不穷。鉴于此，本文进一步探讨了开展行政公益诉讼的必要性，以及检察机关提起公益诉讼的天然优越性。通过总结分析行政公益诉讼的发展规律和发展瓶颈，为完善行政公益诉讼制度提出合理建议，从而推动我国行政公益诉讼制度的发展。

关键词：检察机关 公益诉讼 优越性

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关是否具有提起公益诉讼主体资格的争议画上了句号，也为检察机关积极运用检察权维护社会公共利益指明了方向。

一、提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的背景

（一）传统公益诉讼面临的现实困境

公益诉讼是指当国家利益或社会公共利益受到侵害时，根据法律的授权，由有关主体向人民法院提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的制度。[1]但现实生活中，个别行政机关或者企业单位违反国家法律、法规，严重侵害公共利益，造成生态环境严重污染、资源损害、国有资产流失等行为时有发生，但相关责任单位或者个人却常常没有得到应有的法律追责，这已经引起全社会的广泛关注。长期存在这种状况，与我国的诉讼理论及法律规定的滞后是有一定的关系。按照传统法律规定，只有当公民、法人或者其他组织因为自身的民事权益受到侵害或者与他人发生民事权益纠纷时，受到损害的个人或者相关单位、组织才能以诉讼案件原告的身份向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法保护其民事权益。而许多侵害社会公共利益的行为，就因为找不到直接的利害关系人或者受害者，没有适格的主体向人民法院提起诉讼，造成公共利益损失得不到赔偿。

（二）检察机关维护公共利益困难重重

检察机关作为国家法律监督机关，其维护公共利益的方式主要通过监督国家机关和相关单位及其工作人员执行法律、遵守法律，具体可采用支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼等方式，但这些都有很大局限性。一是支持起诉缺乏可操作性。支持起诉者的起诉仅限于对受害者提供经济、道义上的支持和法律帮助，是否起诉取决于受害人，检察机关无代位起诉的权利。二是督促起诉没有强制效力。督促起诉中检察机关的主要职责是监督被督促单位及时行使诉权，提起诉讼，以通过正当的诉讼途径维护国有资产及社会公共利益。但由于该制度没有具体的法律规定，没有强制效力，实践中经常会遇到被督促单位拒绝或拖延起诉而检察机关无法对其进行规制的尴尬。三是刑事附带民事诉讼形同虚设。我国《刑事诉讼法》第99条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”但在司法实践具体操作过程中，由于《刑事诉讼法》未作规定的事项，要遵守《民事诉讼法》的规定，而现行《民事诉讼法》却通篇缺乏对检察机关提起民事诉讼的授权性规范，导致检察机关在刑事司法实践中无法操作，提起附带民事诉讼案件屈指可数。

二、检察机关提起公益诉讼有着天然优越性

（一）检察机关的性质和职能为其提起公益诉讼奠定基础

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是国家最高权力机关以国家根本法的形式确定我国检察机关是国家的法律监督机关，具有广泛的法律监督权，它作为社会公众利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这为其介入公益诉讼奠定了坚实的基础。公益诉讼的被告通常是公益侵权的一方，是社会的强势者，依靠分散的、弱势的甚至不确定的受害者提起诉讼，无法真正保护公共利益。检察机关作为公权力机构提起公诉，提请人民法院依法作出裁判，意味着检察和审判功能的同时拓展，是法治社会的必由之路。

（二）检察机关的职能破解了公益诉讼立案难问题

根据法律规定，不论提起哪种性质的诉讼，都必须符合法定条件。虽然在行政诉讼中，依法承担举证责任的是实施违法行为者，但按照法律规定，原告必须提出具体的诉讼请求和事实依据。检察机关是代表国家维护国家法律统一正确实施的，其有能力正确提出诉讼请求及事实根据，也有能力确保提出的诉讼请求不会偏离维护国家利益、社会公共利益的轨道。而公民个人或者法人以及其他组织，往往由于缺少必要的经验而难以准确表达诉求和提供充分的事实根据。

（三）检察机关的职能破解了公益诉讼取证难问题

我国《民事诉讼法》规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”检察机关作为国家的司法机关，拥有法定的调查权，能依照法定程序来搜集证据，发现有关的违法事实，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，其更容易克服诉讼中的技术性问题，进一步实现原、被告双方诉讼力量的均衡，为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。

（四）检察机关的职能破解了公益诉讼胜诉难问题

《刑事诉讼法》规定了人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，《民事诉讼法》规定了人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，《行政诉讼法》也规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。也就是说，我国检察机关有权对三大诉讼活动均实行法律监督。鉴于此，检察机关提起公益诉讼后，能够通过行使法定的法律监督权，切实保障侵害公共利益的违法行为得到公平、公正地审理和裁判，这是其他任何机关、组织和个人所不具有、也不可能具有的优势条件。

（五）检察机关拥有提起公益诉讼需要的人才

任何诉讼的提起都需要具体人员来实施，公益诉讼的提起也不例外。提起公益诉讼，不仅需要人力资源保证，更需要拥有专门业务知识的人才，只有具备这些条件，才能确保提起公益诉讼的顺利进行。检察机关作为专门的司法机关，拥有具备专业法律知识的检察人员，是提起公益诉讼不可取代的人力资源保障。

三、完善检察机关提起公益诉讼制度的建议

（一）立法上明确检察机关提起公益诉讼的主体资格

目前检察机关探索公益诉讼仍面临诸多困难。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是修改法律的政策依据。而赋予检察机关公益诉讼起诉权，是对现行法律制度的突破，一定要经过立法机关的授权，处理好党的政策与国家法律的衔接问题[2]，实现公益诉讼的多元启动模式。赋予检察机关公益诉讼起诉权，一方面解决了虽无适格原告，但权利依旧可以得到有效维护的难题；另一方面，当负有监管职责的机关、组织在经过检察机关督促后仍然不作为，由检察机关提起诉讼，可以避免国家利益和社会公共利益遭受进一步损害。

（二）建立检察机关提起公益诉讼公开申请及监督制度

公益诉讼的前提是有权益受到侵害，也需要检察机关代为提起诉讼，但这并不意味着应该由检察机关到处去找谁的权益受到侵害，而应该是鼓励社会公众积极参与，让权益受到侵害的公民和社会组织把相关情况向检察机关提出申请。所以检察机关提起公益诉讼的背后，应该建立一个面向公众的、公开的申请制度，以理顺检察机关与权益受到侵害的公民、法人之间的联系，让权益受到侵害的组织和个人有效地参与进来。公民、法人向检察机关提出公益诉讼的申请后，检察机关应该给予答复，表示受理申请并可以提起诉讼，或者有其他原因不能提起诉讼的，应该说明理由。如果公民、法人认为权益确实受到侵害，确实需要检察机关提起诉讼，但是检察机关不予受理，不提起诉讼，公民、法人有权向同级人大及上级检察机关申诉。

（三）明确检察机关在提起公益诉讼中的诉讼地位

确立检察机关提起公益诉讼制度旨在将损害公共利益的案件纳入司法审查的范围，因此在程序设计上，应和刑事公诉人角色类似，起诉人可以称为民事公诉人和行政公诉人。这既体现出我国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时也不破坏传统的诉讼结构。[3]它提起的公益诉讼和刑事公诉一样，均是基于国家法律监督者的地位，是代表国家起诉，以国家名义为维护国家利益和社会公共利益提起诉讼，而不是因为检察机关对诉讼标的有自身的利益关系而提起诉讼。检察机关在提起公益诉讼中居于公诉人地位，承担着法律监督者和原告的双重职责。如同刑事诉讼中实行对抗制的控、辩、审三方的关系一样，公诉人的主要任务既是以法律监督者的身份对庭审活动实行法律监督，又是作为原告方，与被告方处于平等的诉讼地位，在诉讼中负有证明其主张的责任，享有原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务。

（四）设立检察机关提起公益诉讼的前置程序

鉴于司法程序不能解决所有的社会问题，检察机关需慎重行使诉权。公诉的基本前提应为用尽其他替代方法，私权救济机制无法有效实施。也就是说，检察机关提起公诉前，应尽可能地督促其他主体行使公益诉权。在程序选择上，其他主体提起一般公益诉讼应该成为司法救济的首要渠道，检察机关提起民事、行政公诉对其他主体提起一般公益诉讼具有保障补充作用，两者相辅相成，共同构成完整的公益保护体系。对其他主体提起一般公益诉讼的情况，既可由行政主管机关如国资局、环保局等主体提起民事公益诉讼，也可由公益团体组织或特定个人提起民事、行政公益诉讼。尤其是社会组织更了解特定领域特定行业的特点，由其分担部分公益诉讼，可避免某一主体独占起诉权利，缓解检察机关的工作负担。这些救济途径均未提起或均告无效时，再由享有管辖权的检察机关作为拾漏补缺的守门员主体代表国家提起公诉。

（五）设置提起公益诉讼案件专门业务结构

由于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等公益诉讼案件涉及高科技、专业化等特点，故检察机关可以根据维护社会公共利益的需要，设置公益诉讼专门业务机构，配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才，专门负责对于危害社会公共利益案件的起诉以及相关诉讼职能，从而确保提起公益诉讼案件的起诉质量和效率。《人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”党的十八届四中全会强调：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。”

（六）合理设置案件管辖

一是级别管辖。为缓解民事行政检察工作中已有的“倒三角”情形，符合矛盾不上交、纠纷消化在基层的指导思想，合理的级别管辖设置应该为：发生在县级及其以下范围或影响范围较小的侵害公益的一般案件，由县级检察院管辖；影响范围较广、公共利益遭到严重损害的重大案件，由地市级检察院管辖；跨地域范围广、公共利益遭到特别严重损害的特别重大案件，由最高人民检察院指令省级检察院管辖。二是地域管辖。原则上应当由行为发生地或结果地检察机关管辖。如存在地方保护主义、说情、干预等法外因素影响，为保障公正行使检察权，更好地排除对公正司法的阻力和干扰，可由上级检察机关指定异地检察机关管辖或跨区域管辖。

（七）不能把公益诉讼胜诉率作为考核标准

要按司法规律办事，科学合理设置考核指标，建立科学管用的激励约束机制，树立严格执法、公正司法的正确导向。强调检察机关提起诉讼应当以公益诉讼为界限，同时需要防止把提起公益诉讼的胜诉率作为考核标准。因为如果按此标准，检察机关虽然与案件的诉讼标的、诉讼结果不存在民事、行政利益关系，但是会产生职务上的利益关系，会使检察机关在公益诉讼中产生角色冲突。

注释：

[1]参见杨凤临：《北京将设检察院第四分院承担公益诉讼等职责》，载《京华时报》2014年12月11日。

[2]参见贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》，载《检察日报》2014年12月5日。

[3]参见贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》，载《检察日报》2014年12月5日。