具有法定立法权的地方人大及其常委会，如何在立法工作中发挥主导作用，形成和健全相应的体制机制，是当前立法工作者十分关注的问题。我们的研究报告，立足于上海市人大常委会历年的探索和实践，从理论结合实践的角度，试图对这一问题作出回答。

地方人大及其常委会的立法主导作用源自法定的立法权。现今阶段强调这一重要作用，主要是针对多年立法实践中存在的一些倾向性问题。30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和人民群众需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相当数量。这类立法往往较多由行政部门起草，体制设计、条款内容更多由行政部门主导提出，审议、修改等环节也受到行政部门的较大影响，人大及其常委会在其中更多扮演的是“批准者”的角色。这一立法模式在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的地方保护、部门利益法制化等问题也影响了地方立法质量的提高。

从地方立法的实践出发，地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，主要体现在以下三个方面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在同级党委领导下由地方人大及其常委会对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动和保障作用。……