张五明

在中国扶贫战略推进中，阜平无疑是一个有着特殊意义的地方。

2012年12月29日，习近平赴河北省阜平县慰问贫困群众，这是其十八大后国内考察的第二站。此后，阜平掀开了一场轰轰烈烈的脱贫攻坚战，涉及扶贫工作的诸多国家部委领导纷纷来阜平调研督战。同时，河北省专门成立了由省委副书记挂帅的阜平扶贫攻坚领导小组，这应该是中国最高规格的县域扶贫领导小组了。

作为中国扶贫战略推进的标杆地区之一，阜平的脱贫早已不是一县之事。其治贫的逻辑和摸索出的一些方法，在中国14个集中连片特困地区、665个扶贫开发重点工作县中，会带来怎样的样本效应和可复制性？

治贫方法论

目前，阜平已经建立起一套比较成熟的扶贫方法论，并且正在快速影响着这个太行山深处的县域。

总结起来，阜平的扶贫实践可以从三个维度来看。第一是解决了扶谁的问题。阜平建立了一套其称为“一主四辅”的识别体系，即以农户收入为主，住房、教育、医疗、社保为辅，根据不同权重综合打分评出贫困户、基本脱贫户和非贫困户。在识别程序上，通过逐户信息采集、综合评估打分、村、乡镇、县逐级审核、村民代表大会民主评议、以及两次公示一次公告，最终确定贫困名单。在此过程中，阜平包括省市共派驻工作组600多人，每个行政村设工作队，平均每队3-4人，村委会、驻村干部全程配合识别。

第二个维度是解决了谁扶的问题。长期以来，中央和地方政府是扶贫的绝对主体。中央出钱、出政策，地方分配和执行。随着中国扶贫攻坚的深入，定点帮扶和干部交流一定程度上让贫困县与更多外部资源建立连接。但如何让社会资源和社会资本通过除公益以外的方式，更有动力参与进扶贫开发一直收效甚微。

在阜平近三年的扶贫开发中，包括金融信贷、产业项目、土地整治开发等领域，均引入第三方企业，他们在投资、运营、承包、服务等环节扮演不同角色，补齐项目落地过程欠缺的短板，并与村集体、农户分享增量收益，并承担与其收益所对应的市场风险，形成政府、集体、企业、农户的价值和利益共同体。

第三个维度是多元化探索怎么扶的问题。对于阜平三年来的治贫举措 总结起来，包括政府根据区域禀赋找寻收益较高、风险较小的可快速富民的产业（食用菌生产加工、家庭手工、乡村旅游），制定产业规划和政策，牵头行业大型企业；通过金融信贷、补贴奖励、技术培训帮助农户参与进项目，并补贴行业保险甚至直接成立担保公司转嫁农户的市场风险；在教育、医疗、养老和最低生活保障上推出更大力度的政策和补贴，政府兜底。

基于上述三个维度，阜平的治贫效果十分惊人。根据阜平县公开资料，从2012年到2015年，该县农民人均纯收入从3262元增长到5815元，涨幅78.3%。贫困发生率从2014年建档立卡的54.4%下降到2015年末的30.5%。

为国家探路

在整个中国扶贫攻坚战略中，阜平可谓是充当了理想的实验场：在政策供给充足、资金充裕、社会资源和资本来源丰富的情况下，地方政府在治理贫困的时候能够最大限度不受外部瓶颈的影响，从而可以充分利用行政和市场手段。

对于中国大多数贫困地区而言，这是不可复制的一面。但另外一层，正是有了这些尝试，阜平作为示范区域可以放开拳脚开展多层试验。

从技术层面看，阜平探索并实践的一系列体制机制，如精准识别、金融帮扶、社会福利和社会保障等，已经是这些年中国扶贫攻坚的普遍共识。但阜平的更大价值是在很大程度上解决了价值理念与落地之间的错位，并实现了一系列体制和机制层面的创新。这对于中国过去三十余年的扶贫实践而言是十分重要的。

比如，“给人以鱼不如给人以渔”、“输血不如造血”，以产业促扶贫也是所有贫困地区的政府工作报告中都会提及的。但至今为止，绝大多数贫困县依然面临着产业空心化的窘境。在诸多贫困县域中，很多地方也曾举乡、举镇大搞一个产业，但最终结果不仅没能形成产业集聚，反而项目失败后更多家庭返贫、政府负债累累。

还有，调动社会资源和社会资本参与扶贫开发也并不是最新的理念，但落地效果并不好。要么企业独大，与民争利，政府退让，企业廉价获取了贫困地区的有限资源，等企业走了，人还穷着。或者企业、政府、集体、农户利益关系复杂，企业水土不服，被低下的行政效率和锱铢必较的扯皮活活拖死。企业死了，之前的产业规划落得一地鸡毛。

上述例子就说明了扶贫的复杂性。扶贫不仅是落后地区经济增长的问题，还是在社会转型时期中央、地方、集体、企业、脱贫居民与贫困居民诸多利益主体关系交错的集中映射。单纯的市场手段或者单纯的行政手段，甚至两者兼用，一旦政策供给错位或者执行不力，都会让扶贫出现问题。

怎样的答案

因此，要想尽快脱贫，单纯的市场机制是不够的。这就对地方政府的发展经济和社会治理能力提出了非常高的要求：不仅能够制定因地制宜的区域发展战略，提供充足、合理的政策供给，制定科学的产业规划，还要能深入到厂区和田间地头，协调处理产业、项目、企业、劳动力之间可能产生的各种资源错配，更要善用宏观政策和外部资源，结合区域禀赋吸引可能进驻的外来资本，最重要的是，还要拿出足够的耐心、政治定力和巨大的行政成本投入进甚至需要细到每一村每一户的帮扶措施和利益协调。而上述工作的开展还要面对政策、资金、干部素质等多方面的瓶颈。

而阜平的样本价值之一也恰在于此。阜平虽然外部环境优越，但在短时间内把内外部资源整合为价值和利益共同体，让宏观政策和区域政策能够作用到每一个贫困农户身上并不容易。从另外一个角度来看，阜平实际上补齐了长期以来许多贫困县政府因为社会治理的缺失导致资源错配、经济发展动力不足的短板。

从指标上看，未来一年中，阜平在既定时间内脱贫不是一件压力很大的事。但阜平已经到了系统性思考脱贫以后的可持续发展问题的时候了。

从县域经济运行态势看，最近三年阜平的国内生产总值、固定投资额、规模以上工业增加值等主要经济指标增速逐渐趋缓。更重要的是，阜平作为全国在扶贫、产业、国土等多个领域的试验区，虽然在农民增收、金融扶贫、土地整治、乡村建设等方面提供了许多有价值的路径借鉴，但从更长时间维度看，阜平还尚未形成一个基于山区县域和自身禀赋的成熟的县域发展模式，包括产业的塑造、升级和结构调整，总体来说还比较传统。

简而言之，阜平治贫有力，但阜平的弯道超车注定不易。但同时，阜平的执政者仍要面对的是，此前以社会治理为扶贫的主导逻辑，但未来要转变为基于对转型变革期的中国所迸发出的新经济、新业态的洞察，以及与自身区域禀赋相结合的更为开放、超前的经济发展思维。

否则，资本、人才、信息流动的不均衡性，将因为阜平缺乏涵养的平台在战略机遇期过后再次流出，而阜平较低的市场抗风险能力也很难再支撑新的发展。