陈忠海

太平天国“高调”起事，丝毫不在意起义是否保密，显示出晚清时期基层政权体系已经失效了

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层政权建设是整个社会有序运行的根基，历代统治者都视县以下政权建设为大事，从秦汉的乡里制到清代的保甲制，都有一套细致的管理体系。

曾经的制度很严密

清世祖入关后就颁布了编制牌甲的命令。据《清史稿》记载，州县城乡每10户立一牌长，每10牌立一甲长，每10甲立一保长。每户发给印牌，上面写着姓名丁口，“出则注所往，入则稽所来”，就连寺观也一律颁给，“以稽僧道之出入”。客店都有一个登记簿，上面“书寓客姓名行李，以便稽察”。如果违反有关规定，将受到处罚。《大清会典事例》记载：“自城市达于村乡，使相董率遵约法，察奸宄，劝媺行，善则相共，罪则相及，以保安息之政。”

根据这样的组织形式，自牌头到保长形成了三级组织体系，这一套制度如果严格执行，不仅可以把全部农户的基本情况掌握得一清二楚，把每一个村邑、家庭和社会成员都毫无遗漏地纳入基层管理体系中，而且对其中所有个体的一切行动都能及时掌握。除行政管理职能，保甲制度还承担了征收赋税、教化乡民、调解纠纷、救治灾荒、维持治安的功能，成为清政府稳定统治的根基。

但清中期以后保甲制度不断衰退。开始是由户籍制度改革引起的，清初规定每3年编审户籍一次，后来改为5年。编审户籍是保甲制度发挥作用的一种重要体现形式，编审频次的减弱意味着保甲制度作用的削弱。……