卢迪

【摘 要】2016年3月24日，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》两份重要文件的发布，标志着我国“两权”抵押贷款改革试点工作又取得重大阶段性成果。但在实际操作中，仍存在与现行法律政策存在冲突、价值评估体系不健全、抵押物处置变现难等问题，需要在试点推进过程中逐步解决完善。

【关键词】“两权”抵押贷款；问题

“两权”抵押贷款中的“两权”，即指农村承包土地的经营权和农民住房财产权，开展“两权”抵押贷款，能有效盘活农村资产，促进农业现代化发展和农民增收致富，也能为稳步推进农村土地制度改革提供宝贵的经验和模式。“两权”抵押贷款在具体操作过程中还面临一定的问题，主要表现在以下几个方面：

一、与现行法律法规存在一定矛盾

农民住房是农民最重要的生存保障和财产，农民住房依托于农村宅基地使用权，根据我国“地随房走”的规定，农民住房财产权抵押包括住房所有权和宅基地使用权两项“打包”抵押。根据“农房抵押办法”第四条第三款规定“借款人除用于抵押的农民住房外，应有其他长期稳定居住场所”，但我国《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。既然规定农民是一户一宅，那又如何保障农民有“其他长期稳定居住场所”，是否意味着农民贷款时还需向银行提供租房证明或在城镇拥有房产等有其他长期稳定居所的证明材料，但实际操作中估计有贷款需求的农民较难提供此类证明材料。

二、“两权”价值评估体系不健全

土地承包经营权和地上种植物一起抵押，农村住房财产权与宅基地一同抵押才能真正的体现“两权”的价值，但“两权”价值的评估在操作层面遇到较大障碍。一是土地上的种植物因时令不同、市场价格波动、自然条件影响、地域环境优劣等难以做到准确的评估。二是农民住房评估因为当地市场因素使得价格相对低廉，而宅基地属于集体所有，法律对于宅基地的抵押和买卖没有放开，宅基地的评估也缺乏有效的指导。在目前的状况下，银行自行评估和双方协商评估有一定的纠纷和难度，虽然“两个办法”中均提出可委托第三方评估机构进行评估，但第三方评估机构关于“两权”抵押的评估机制是否合理和完整仍有待观察。

三、抵押物处置变现有一定困难

抵押物能否合法顺畅地处置，是保障银行权利最终实现的根本问题。但“农房抵押办法”第十二条规定在抵押农房处置时，要“配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下”才能进行处置，这就为实际操作带来了困难，城镇住房的强制执行中长期受到“唯一住房”问题的牵绊和阻挠，现在农村住房更由于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定带来更大的挑战。与此同时，第十二条规定“受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”，基本将受让人限制在抵押人所在的集体经济组织成员（村民）范围之内，这样的话，处置受让范围受限，变现效果将大打折扣。本条的“原则上”规定，亟需“例外安排”予以明确。

四、政策漏洞可能导致循环投机行为

根据《土地管理法》第六十二条第四款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”，这样的法律规定本身没有任何问题，但在“农房抵押办法”出台后就存在一定的法律漏洞。如果因贷款逾期金融机构行使抵押权后，村民丧失宅基地使用权的，理论上，再次申请是没有限制和禁止的，因为抵押人并没有进行出卖和出租。从另外的角度讲，部分农民是否可以不断申请新的宅基地盖房抵押贷款，然后任由金融机构对抵押物进行处置，继而循环进行此投机行为。因此需要对相关法律条文进行明确和完善。

五、确权登记流转等配套措施还需完善

完善的权属证明和有效的流转体系是“两权”抵押贷款有效开展的前提和基础，但当前相关工作还不够完善。一是受地方财政经费不足、土地纠纷、农民意识欠缺等因素制约，当前“两权”确权登记普及率不高，尽管“两个办法”中都要求试点地区政府加快确权登记颁证工作，但估计仍需一段时间才能完成。二是当前农村产权流转交易平台还不够完善，缺乏承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，一定程度上影响了承包土地的经营权流转交易公开、公正、规范运行。

六、对贷款银行的放贷激励仍需加强

作为一种新的信贷产品，“两权”抵押贷款存在风险较大、盈利偏低的问题，为提高贷款银行的积极性，至少要从以下两方面加强对贷款银行的放贷激励。一是抓紧设立贷款风险补偿基金。农村土地和住房是农民最重要财产，也是其生存的最后保障。此次“两个办法”中均提到鼓励试点地区政府设立风险补偿基金，但从基层实践看，风险补偿基金的资金来源、管理、运作、支付等流程都亟待完善。二是加快设立政府性担保公司为“两权”贷款主体融资增信。鉴于当前“两权”贷款风险偏大的特点，此次“两个办法”中也均提到鼓励试点地区通过政府性担保公司为“两权”贷款主体融资增信，但当前我国的农业信贷担保体系还处于起步阶段，还难以对“两权”贷款提供有效支撑。

“两权”抵押贷款是一项足以影响亿万农民和农业发展模式的重大改革创新，特别是“两个办法”的出台为试点地区提供了更明确的政策依据和实施准则。虽然当前在具体操作过程中还存在一定问题，但相信只要相关部门和贷款参与各方坚持“问题导向”，在法律政策、配套措施、金融创新等多方面予以不断完善，通过基层实践和顶层设计的共同努力，必将能够为“两权”抵押贷款的全面开展提供可复制的模式指导。从而有效盘活农村土地和房屋资产，提高农民贷款的可获得性和便利性，为农村金融和现代农业发展注入新的活力。

参考文献：

[1] 高勇. 我国农村“两权”抵押融资试点经验与启示[J]. 河北金融，2015（08）.

[2] 王婷. 法律视角的“两权”抵押贷款问题浅析[J]. 法制博览，2016（01）.