张慧芳 雷咸胜

摘 要：演“十三五”规划中明确提出探索建立长期护理保险制度，表明长期护理保险将是未来我国社会保障建设的重点之一。通过对青岛、长春和南通三地长期护理保险实践的背景、制度内容和效果进行分析，在总结经验的基础上，指出存在的问题，如名称不统一、制度碎片化，基金来源不合理，护理保险保障范围有偏差，护理人才和产品短缺等，并提出制定长期护理保险法律法规、完善多元主体筹资方式、合理划定护理保险的保障范围、大力培养护理人才等建议，以期推动我国长期护理保险制度的发展。

关键词：演长期护理保险；地方实践；探索经验；存在问题；完善对策

[中图分类号]F842.6 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0091-07

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“探索建立长期护理保险制度”，表明长期护理保险将是未来五年我国社会保障建设的重点之一。长期护理保险制度作为一项应对人口老龄化、家庭小型化以及疾病结构慢性病化等风险因素的重要制度安排，在国外早已有之。由于受到各国政治、经济及文化差异的影响，国外的长期护理保险呈现不同的制度模式和运行方式，但这一制度的确立都不同程度地缓解了本国的社会矛盾。2014年，我国60岁以上的人口占了总人口的15.5%，65岁以上的人口占了总人口的10.1%；随着我国人口老龄化的不断加剧，人口的预期寿命也在不断的延长，1990年我国人口预期寿命达到68.55岁，2000年达到71.40岁，2010年预期寿命已经达到74.83岁，按照此规律，预期寿命会进一步提高。而且我国传统的养老模式是家庭养老，相对应的老年人护理也是由子女来完成。但是，我国近十年家庭规模不断地缩小，由2004年的3.36降到2013年的1.98，“8422”或者“8421”已经成为家庭规模的常态化趋势。另外，女性就业逐渐的常态化，职业化的女性角色与原来在家庭中扮演的角色发生了冲突。当前我国的失能群体在不断地增多，截至2014年底，我国失能半失能老人约有4 000万[1]。随着政策导向、社会结构和意识形态等领域的转变，我国长期护理保险已经成为当前亟须深入研究和积极建构的政策制度。本文主要介绍青岛、长春和南通三地的长期护理实践情况，总结三地实践的经验，并分析当前护理保险实践存在的问题，最后提出相应的建议。

一、我国部分地区探索长期护理保险实践情况

（一）青岛市的长期医疗护理保险实践

2014年，青岛市780万户籍人口中，60岁以上老年人口达到153万，占总人口的19.6%，高出全国4.1个百分点。其中，半失能老人接近20万人，完全失能老人接近10万人，失能老人占老人总数的19%。在老龄化逐渐加剧和失能群体不断增多的情况下，青岛市的基本医疗保险已经不能满足失能群体的庞大开支，所以青岛市积极探索长期护理保险。2006年青岛市就开始探索医疗护理保险，青岛市的探索大致可以分为三个重要的阶段：第一阶段，从2006到2011年，先后出台了老年医疗护理、医院专护等政策，在政策层面为医疗护理探索提供支持；第二阶段，2012年对原有政策进行整合，率先在全国建立了护理保险制度，出台了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》；第三阶段，从2015开始，以“政府令”的方式实现城乡全覆盖，重点是把护理保险延伸到农村，因为青岛市农村地区的老龄化程度和失能老人状况比城市较为严重。

青岛市在探索医疗护理保险过程中很好地把握了医疗和养老的关系，其制度设计的核心就是把护理服务和医疗服务适当的分开，把医疗和养老结合起来。在这个基础之上，青岛市构建了四种护理模式，分别是医院专护、护理院护理、居家护理和社区（镇村）巡护。这四种护理在形式和内容上都存在不同的地方，第一种医院专护主要针对的是重症的失能老人，主要依托二、三级医院，利用现有的医疗资源，并且按每床日170元的价格实行包干。2015年底青岛市的医院专护有15家，床位的数量达到了1 030张，服务累计的人数达到了2 640人。第二种是护理院护理，这种护理模式的主要对象是生命历程后期需要临终关怀的老人，依托社区的护理院，主要利用社区的护理资源，按65元/日/床的价格实施包干。2015年底护理院的机构数量达到了39家，床位数量拥有2 721张，服务的人数累计有4 183人。第三种是居家护理，主要利用家庭的资源，服务于那些愿意在家接受护理的老人，虽然在家护理，但需要依托社区的医疗机构。由于受到我国传统的居家养老的影响，大部分老人愿意在家安度晚年，所以这种模式的护理服务人数较多，达到了30 541人。第四种是社区（镇村）巡护，这种模式主要针对农村的老年人，主要依托乡镇卫生院和村卫生室，采取直接进入农村需要护理的家庭进行巡诊护理。对于需要护理的对象，按每人每周巡护不少于2次，而且每年需要付出1 600元实施包干。目前此类机构数量达到了4 000余家，服务的人数已经累计达到2 751人。

另一个重要的方面是资金来源问题，由于青岛市在探索长期护理保险时没有财政的投入，也没有增加缴费群体的缴费负担，主要是通过调整基本医保基金的支出结构，分别从职工医保基金和居民医保基金中划出部分资金，分别设立了职工护理基金和居民护理基金。据统计，2015年共筹集的护理基金达到了8亿元，其中职工医保基金有5亿元，居民医保基金有3亿元。经过三年的基金运行可以发现，基本医疗保险和长期护理的基金总体保持平稳。同时青岛市也加强对长期护理制度的监管服务，一是在“互联网+”的背景下将信息技术融入到监管中，如实行APP智能监管，通过GPS定位、指纹识别等技术手段，对服务情况进行实时监控，确保服务质量和基金安全；二是对失能人员进行生活能力评估，对护理服务机构实施资格准入和协议管理，护理服务通过APP进行智能监管。

据统计，2012年7月到2015年10月，长期护理保险享受待遇的人数达到4.01万人，基金支出累计8.9亿元。三年来取得了一定的成效，第一，减轻了护理家庭及个人的负担。由于青岛市长期护理保险不设立起付线，参保职工的报销比例达到90%，参保居民的报销比例达到80%。综合上述的四种模式计算得出，护理保险产生的人均费用只有56.2元/日/床，相当于二、三级医院同等花费的1/20；护理保险产生的人均个人费用为4.2元/日/床，相当于二、三级医院的同等花费的1/77。这样就大大地减轻了护理者的经济负担，同时也节约了基本医疗保险的基金。第二，推动了护理机构的发展。由于政府给予护理机构政策上的支持，使护理机构得到快速的发展。2015年青岛市的护理服务机构发展到482家，民营机构有457家，占到了95%，成为护理服务的绝对主体。同时，从2015年开始，有4 000多家村卫生室陆续开展农村巡护服务，加快了农村地区的护理机构发展。

（二）长春市的医疗照护实践

据统计，目前长春市60岁及以上老年人口131.6万人，占户籍人口的17.4%，随着全市老龄化进程的加快，家庭结构少子化、小型化结构普遍形成，现有的医保制度和传统的家庭照护模式已无法满足老龄化形势下对失能老人生活照料和日常护理的需求。从2014年下半年开始，长春市人社局就成立了专门的课题小组对长期照护需求进行了调研，发现目前长春市参保人员中，每年因疾病导致失能需要入住医疗机构进行一级护理的达9万人次左右，其中重度失能人员有7 162人。并且依据医保的数据进行测算，得到的结果是：实施照护保险制度所需资金约占医保基金结余的5%，即医保基金结余还能保持在10%左右能够确保医保基金安全运行。在经过实地调研和数据分析的基础上，征求参保人群、经办服务机构和专家学者等意见，2015年2月初，长春市出台了《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》和《长春市失能人员医疗照护保险实施办法》，从制度上解决了全市失能参保患者的医疗照护问题。接着，长春市通过多种途径对长期照护进行逐步的推广和实施，如逐步试点、部门联合、立体宣传、规范管理等。

长春市长期照护的对象主要是完全失能群体，长期照护基金主要补偿完全失能人员的日常照料费用和医疗护理费用。保障的范围主要是入住定点的养老或医疗护理机构接受长期日常照料和医疗护理的参保人①。长春市长期照护的资金也主要是从医保基金中划拨，一方面从基本医疗保险统筹基金历年结余中一次性划拨10%，作为长期照护保险的启动资金；另一方面来源于基本医保基金的个人账户，职工医保按照记入个人账户的0.3个百分点从统筹基金和0.2个百分点从个人账户中分别划转；居民医保按每人每年30元标准从居民医保基金中提取。同时财政依据长期照护运行的情况给予部分补贴。医疗照护保险资金单独筹资，独立建账，单独监管。

长春市失能人员医疗照护保险制度实施几个多月的时间取得了一定成效。一是失能人员及家庭的经济负担得到部分缓解。如长春市失能人员入住养老机构全年费用在40 000元左右，但是通过照护保险补偿，参保职工全年只需承担3 600元左右，参保居民只需承担7 200元左右，就可以享受全年的照护服务，缓解了失能家庭的经济负担。二是定点机构的照护专业化水平得到提升。过去对失能人员的照护，主要以家庭为主，靠亲人“轮岗值班”的方式提供非专业化照料。长期照护保险实施后，长春市35家定点医疗机构和养老机构全部设立了“照护保险专区”、“照护病房”、“照护床头卡”等标识，照护方式从粗浅的生活照护向精细化的专业照护转变，促进了照护队伍专业服务水平的提升。三是促使长期照护的产业化，将形成强大的就业需求。目前，长春市拥有专业的护理人员4 000多人，但是按照1：3的失能人员护理比例，全市大约需要3万名专业护理人员，这就会促使护理的产业化发展，成为解决就业的一个重要手段。

（三）南通市的基本照护保险实践

南通市在1983年就已经进入老龄化社会，目前全市老年人口达到194万，占总人口的26.1%，远高于全国的老龄化水平。而且，据2013年的数据显示，全市80周岁以上的老人达到了32万人，占老年人总数的16.63%，90～99岁的老年人口超过了4万人，随着预期寿命的延长，老年人的高龄化现象严重。而且空巢老人的数量较多，目前全市空巢老人的接近98万人，占老年人口数的一半，其中农村空巢老人达56万人，约占农村老年人人口的48%；城市空巢老人有42万，占城市老年人的54%。因此，南通市在面临着人口老龄化、高龄化以及老年人独居等情况下积极的探索本市的长期照护保险。早在2000年南通市就建立了家庭病床制度，对于符合住院条件、但可以居家治疗的失能患者，由医保定点医院办理家庭病床登门治疗。2012年，南通市出台了定点护理院管理办法，将护理院纳入医保定点范围。2013年，启动了基本照护保险的调研，建立了独立于五险之外的第六险，于2015年出台了《关于建立基本照护保险制度的意见（试行）》。

南通市的基本照护保险目前保障的对象为市区（崇川区、港闸区、市经济技术开发区）范围内的职工基本医疗保险和居民基本医疗保险的参保人员。其基金的筹集按年度一次性筹集，2016年的筹资标准暂定每人每年100元，主要包括个人缴纳部分、医保统筹基金筹集部分和政府补贴，另外还有一些企业、慈善等投入。个人缴纳部分，参加职工基本医疗保险的人员，由市医疗保险经办机构统一从医疗保险个人医疗账户中划转；参加居民基本医疗保险的人员，在缴纳居民基本医疗保险费时一并缴纳，其中未成年人（含在校学生）以及城镇最低生活保障家庭、特困职工家庭、完全或大部分丧失劳动能力的重残人员（1～2级）由政府全额补助，个人无需缴纳。医保统筹基金筹集部分，每年年初按照参加照护保险的职工医保和居民医保人数分别从职工医保统筹基金和居民医保统筹基金筹集。政府财政补助部分，由市财政于每年年初一次性划入。其待遇享受的条件为因年老、疾病、伤残导致失能，经过不少于6个月的治疗，符合《日常生活活动能力评定量表》（Barthel指数评定量表）重度失能标准，生活不能自理、需要长期照护的参保人员。

通过制度的推行，南通市的基本照护保险也取得了一定的成效。首先，减轻了失能患者及家庭的经济负担。之前的一些失能群体一般需要反复的住院和长期住院，付出巨大成本的同时家人陪床也困难重重，但是制度建立后可以享受居家护理和机构护理，就大大减轻了负担。其次，提高资源的利用效率和基金的使用效率。失能群体之前需要长期占用着医院的床位，这样就导致了床位的紧缺，同时浪费大量医保基金。照护保险建立后，就可以让失能群体回到家庭或者机构去，提高了医院床位的保证率，也减少了医保基金的浪费。最后，刺激了护理行业的发展和增加了就业岗位。建立照护保险后有了稳定的资金来源，吸引大量的照护服务机构参与，激发了市场的活力，让更多的主体参与进来，而且形成了较多的就业需求。

二、地方探索护理保险实践的经验和启示

对比上述三地的实践可以发现其存在共同点，有诸多经验值得未开展长期护理保险探索的地方学习和借鉴。

（一）制度的模式选择

在制度模式的选择上，三地区都将长期护理保险建设成以社会保险模式为主的保险。有学者将长期护理保险模式划分为两种类型：制度型长期护理保险与补缺型长期护理保险，其中制度型长期护理保险又包括国民长期护理津贴计划以及长期护理社会保险。[2]也有学者依据筹资模式将长期护理保险细划为四种模式：长期护理津贴模式、长期护理社会保险模式、长期护理商业保险模式和社会医疗保险支付模式。[3]但是，大体上可以划分为社会保险型和商业保险型两类。就商业保险而言，我国早期一些保险公司也推行过护理形式的保险，如 “康宁长期护理健康保险”、“全无忧长期护理个人健康保险”、“至康长期护理健康保险”、“太平盛世附加老年护理保险” 等产品，都没有取得较好的成效，也一直没有成为护理保险的主流。而且以商业护理保险为主的美国，Merlis（2003）的研究表明，美国老龄人无法负担长期护理保险，存在缺口，认为商业长期护理保险虽然通过民众负担一部分费用有效缓解了整个社会的财政压力，但这样做使得个人负担比例过高，势必会使那些工薪阶层及处于收入中下等的美国民众对该险种望而却步[4]。因此，我国的长期护理保险试图以商业保险为主是行不通的。另外，从国外长期护理保险的实践可以发现，各国的长期护理保险往往依托本国的已有的社会保障模式建构而成，如英国属于福利型的社会保障模式，其对应的长期护理保险属于津贴模式；美国属于市场型的社会保障模式，其长期护理保险属于商业保险模式。长期护理保险的建构需要考虑本国的社会保障模式，因此我国可以走以社会保险为主，商业保险为辅的道路。

（二）制度的实际操作

从制度的推行层面、制度的内容层面和制度的配套层面这三个层面对三地区的实际操作进行微观的总结。在制度的推行层面，第一，在制度的推行背景上都面临着老龄化的危机。三地都是在老龄化较为严重的背景下开展长期护理保险探索。如青岛60岁以上老年人口占总人口的19.6%，长春60岁及以上老年人口占户籍人口的17.4%，南通60岁以上老年人口占总人口的26.1%。老年人对长期护理的需求较强，对基本医保基金造成较大的压力，老龄化的加剧需要探索新的护理制度。第二，在制度推行中三地的政府都敢于实践。这些地区都是政府部门积极地出击，勇于承担政府的责任。如青岛市从2006年就开始探索，并且结合实际不断的出台相关的政策文件，促使长期护理不断的完善；长春市人社局主动牵头成立调研小组，深入实践，听取各方的意见，最后形成护理保险制度；南通从2000年就开始探索，表明在制度创立的初期需要政府部门积极作为，当前虽然社会环境的倒逼迫使政府有所作为，但同时也需要政府部门勇于实践和创新。第三，制度推行都坚持循序渐进的原则。我们知道，长期护理保险制度是一项复杂的工程，需要长时期的探索和建构。青岛市之所以取得当前较好的成效，因为从2006年就开始探索，至今已有近10年的时间了。南通从2000年就开始探索，到出台政策，用了13年时间。尽管长春市探索时间较短，但也是在前期的调研、数据的测算和各方评估基础上，才逐渐的试点推开。虽然中央层面明确提出探索建立长期护理保险制度，但地方不能操之过急，要全面的分析各地的社会、经济等条件，坚持循序渐进的原则。

在制度的内容层面，第一，在制度的群体覆盖上，都是从小部分群体入手。青岛的医疗护理保险主要面向的是老年群体，长春的照护保险主要服务于完全失能群体，而南通主要是部分地区的人群。所以，地方在探索过程中可以先从部分群体入手，坚持合理的目标定位原则，然后逐步展开，切忌制度创立的初期就全面铺开，可能会导致探索的压力大，不利于制度的长期发展。第二，在护理服务的提供上，都注重利用市场和社会的力量。如青岛充分的利用了民营护理院的资源，使其成为护理服务供给的主体。长春把医疗机构和养老机构结合，实现护理水平的提升。因此，政府可以考虑把服务通过PPP模式或者重新组合等方式来实现服务的有效供给。

在制度的配套层面，第一，在资源供给上都善于整合有限的资源。青岛市的四个模式就是利用了现有的资源，包括医院、社区、家庭民营机构等可以提供护理服务的机构，最后形成了从城市到农村的全方位的护理机构网络。尤其是民营护理机构的发展，较好地激活了市场的活力，发挥了市场在资源配置中的作用。而长春市则把人社、财政和民政的力量结合起来，形成探索的合力。这些都是将现有的有限资源整合，促进探索的推进。第二，在行为规范上都出台配套的政策法规。三地都有长期护理相关的政策法规支持，这就为长期护理的推行提供了政策支持，减轻了实施的障碍。其他探索地区可以在充分的调研和论证基础上出台护理保险相关的政策法规，以促进本地区长期护理保险制度的发展。

三、地方探索长期护理保险实践中存在的问题

地方的实践虽然取得了一定的成绩，但是其中也存在不少问题，如各地的名称不统一，基金来源的不合理，保障范围的偏差，护理人才和产品的短缺等，这些都不利于制度的长期可持续发展。

（一）名称及做法的不统一，造成制度的碎片化

从三地对长期护理保险的不同表述可以发现，当前对于长期护理的概念存在认知不统一的情况，青岛的叫做长期医疗护理，长春的叫做医疗照护，而南通的叫做基本照护。概念的不统一会直接导致地方实践的分散，进而使护理保险制度走向碎片化，我国前期社会保障建设的一个主要的障碍就是制度的碎片化，因此在我国构建长期护理保险的初期一定要及时地纠正这一导向的偏差。当前长期护理名称的不统一，一方面由于我国本身没有长期护理保险这一险种，是从国外“long-term care”翻译过来的，在翻译中理解有偏差，导致了不同的翻译版本；另一方面由于对护理概念的理解不同，导致了名称的多样性。当前辩论最激烈的有三个概念名称，即长期照护、长期护理和长期照料。长期照料使用者出于区别照料与医疗的目的，认为照料更能被群众理解和接受，但是其只关注于与医疗的区别，而忽视了护理也需要医疗的过程，从而使护理的概念变狭隘了。而长期照护使用者认为，照护在字面上能更好的把照料和护理结合起来，比长期护理和长期照料更全面。然而“十三五”规划中却使用了长期护理这一名称，说明政策文件的导向中偏向于长期护理这一词。另外，同一险种各地的做法却差异较大，也是制度碎片化的隐患，但是考虑到处于探索阶段，这一问题可以先不作考虑。

（二）基金来源的不合理，导致制度缺乏独立性

三地的长期护理保险基金都与医疗保险基金有关联，甚至大多数基金来源于医保基金，这就对基本医保形成很大的依赖，不利于制度的独立性。我国的长期护理保险应该着眼于独立的社会保险险种，而不是养老或者医疗的延伸，所以其筹资机制需要慎重设计。同时，我们也应该看到，社会保险法规定专款专用，长期占用医保基金的做法也不符合法律的规定。保险的筹资机制直接影响着基金的可持续输入和制度的可持续运行，一个独立的险种必须要有合理的筹资机制。由于长期护理保险属于长期的支付制度，如果过于依赖医保基金势必会对医保的运行产生负面的影响，而且我国有的地区基本医保基金本身的压力就很大，过于依赖医保基金的做法不具有可复制性。反观我国其他五个险种可以发现，每个险种都有一定的筹资渠道，所以探索构建长期护理保险从长远来看需要有一定的资金来源渠道，以确保制度的长期运行，从目前来看，建立制度初期利用部分医保基金有其合理性，但是随着我国老龄化压力逐渐增大和预期寿命不断延长，我国要考虑多元渠道的筹集资金。

（三）保障范围的偏差，误导制度的合理定位

从三地的探索来看，长期护理都在不同程度上偏向于医疗部分，这就模糊了长期护理与医疗保险的关系，同时实践中也容易混淆长期护理和养老的关系，这样就会误导制度的合理定位，所以我们需要进一步的辨识长期护理与医疗和养老的区别。第一，在护理对象上，长期护理面临的是生活不能自理的群体，需要有一个等级的鉴定，一般是完全失能和半失能。由于长期护理的对象中大多以老年人为主，诸多学者就将护理的对象仅仅定位为老年失能群体，这种理解是片面的，因为还有很多年轻群体也有可能面临生活不能自理的情形，他们理论上也属于护理的范围。而且，老年人中如果生活可以自理，目前就不需要长期护理，只是属于养老的范畴，这也是护理与养老不同的地方，二者有交叉，但是不完全吻合。第二，在护理的提供方式上，主要包括正式的护理服务和非正式的护理服务[5]。正式护理服务主要是由护理院和专业的护理人员提供的护理服务，非正式护理服务主要是家庭和亲戚朋友等提供的护理服务。对于非正式护理服务较容易理解，因为我国传统的护理就是依靠家庭和亲人维持的，但是正式护理服务就需要划清与医疗的界限。医院提供的医疗服务具有短期性，而由于生活不能自理而产生的长期医疗服务应该属于长期护理的范畴。

（四）护理人才和产品的短缺，使制度的供需失衡

长期护理保险支付的对象是护理服务，而护理服务的产生需要护理人员和护理产品的供给，然而我国目前护理人才和护理产品处于短缺的状态。由于护理保险对于我国来说是一个新的事物，现有的护理人员只是局限于医院的护士或者护工，但是他们提供的只是医疗方面的服务，拥有的也是医疗相关的技能，缺乏生活照料方面的知识和技能。护理产品在我国整体上呈现短缺的局面，而且其成本也是相当高的，对家庭的收入水平要求很高。但是，我国失能群体人数庞大，有学者曾依据2004年国家统计局全国人口变动抽样调查中有关老年人生活自理能力的数据分析发现，2004年中国男性老年人平均有1.5年生活不能自理，而女性老年人平均有2.5年生活不能自理。随着年龄的增长，中国老年人的生活自理预期寿命占余寿的比重也在逐渐下降。[6]这些数据只是针对老年人而言，还有其他失能群体并未计算入内，如国家卫计委公布的2014年底，全国登记在册的精神障碍患者有429.7万人，这里面有部分群体也是需要护理的对象。护理人才和产品的短缺，造成了严重的供需不平衡状态。

四、推进我国长期护理保险发展的建议

当前我国探索建立长期护理保险制度既有机遇也有挑战，所以需要采取可行的措施在利用机遇的同时克服挑战，如及时地出台长期护理保险相关法律法规，缩小各地实践的差异；多渠道筹集长期护理保险的基金，保障制度本身的独立性；合理划定护理保险的保障范围，实现制度的合理定位；大力培养相关的护理人才和鼓励护理产品的创新，保障服务的有效供给等。

（一）及时地出台长期护理保险相关法律法规，缩小各地实践的差异

我国当前地方实践存在着较大的差异，为了防止制度的碎片化需要有中央层面的法律法规进行指引，立法先行是社会保障建设的重要经验，我国构建长期护理保险需要法律的保障。党的十八届四中全会将完备的法律规范体系放在第一位，只有立法这个环节搞好了，接下来的执法、守法、司法等工作才能有序进行，[7]所以长期护理保险法对于整个长期护理的建构起着重要的作用。国外长期护理保险取得快速的发展，较大程度上依赖于本国的社会保险法的推动。荷兰是最早对长期护理进行立法的国家，1967年底荷兰国会正式通过了《特殊医疗费用支出法》，以色列在1988年实施了《社区长期护理保险法》，德国于1995年实施了《长期护理保险法》等等，[8]其他国家也不同时间的出台了长期护理保险法。因此，我国也需要积极的探索长期护理保险法的研究，由于我国目前处于探索阶段，其制度的发展势必会沿着先试点后推广的步骤，当前可以出台相关的指导意见，尽可能地统一规范，为后期制度的一体化打下基础。需要强调的是政策法规出台前需要考虑多方的利益，可以通过社会调研、立法听证会和网测民意等方式搜集资料，同时利用第三方评估的方法对制度的运行进行评估和检验，以利于制度的不断完善。

（二）多渠道筹集长期护理保险的基金，保障制度本身的独立性

长期护理保险属于长期支出项目，特别是我国人口老龄化不断加剧的情势下，需要探索多元渠道的筹资机制，以保障制度本身的独立性。首先，我国的社会保障坚持的是多元主体分担的原则，强调权利和义务相结合，所以长期护理保险也应采取多元主体筹资的方式，企业、个人和政府以及其他渠道资金的来源。其次，由于受到经济下行的影响，为了减轻企业的压力和保障缴费的可持续性，我国社会保障的缴费费率进行了适当的下调，我国目前对社会保障的缴费进行了结构性调整，这就为长期护理保险基金的筹集营造了很好的外部氛围。因此，可以考虑多种方法来筹集长期护理保险的资金，第一，可以考虑把五险中降低的比例划为长期护理保险基金来源之一；第二，可以考虑把住房公积金的部分比例当做长期护理保险基金来源之一；第三，对于其他的有害身体的消费税如烟酒等税收，还有运行的福利彩票等收入，作为其他的筹资来源。这样就利用结构性的调整来实现基金的筹集，而且也可以实现多元主体的筹资。在制度设立初期，缺乏相应的资金来源，利用资金划转的方式来填充基金空白，等到制度成熟时就可以实现多元主体缴费的格局。

（三）合理划定护理保险的保障范围，实现制度的合理定位

新的保险制度必定要有其保障的范围，长期护理保险的保障范围是否能够得到合理的划分直接影响着制度的可持续发展。我国长期护理保险建设的目标是五险之外的第六个险种，不能与其他险种混淆，要把制度的定位搞清楚。首先，前文提到的属于医疗和养老范畴的一定不能划入长期护理的范围，因为医疗和养老已经有其各自的保险进行规避风险。其次，对于生活不能自理的保障程度一定要思考，保障范围可大可小，水平可高可低，所以需要依据我国的实际来确定保障的范围。我国的长期护理保险处于探索阶段，对这一保险有很多难以预测的问题，不论是制度的长期运行还是制度存在的道德风险等都是目前难以预知的，这就对制度的设计造成了很大的障碍，为了减少实践的失误和偏差，需要我们渐进的前进。在保障范围上，一定是由小到大，保障的水平由低到高，尤其在制度建设的初期，一定坚持保基本的原则。对于高层次的护理需求，可以通过商业护理保险进行解决。

（四）大力培养相关的护理人才和鼓励护理产品的创新，保障服务的有效供给

护理人才的短缺直接影响着服务的供给，首先要认清长期护理带来的护理产业的发展前景，加强对护理人员的培训，降低培训的门槛，让更多的人可以掌握护理的知识和技能，并有利于解决就业问题。同时，可以加强与学校的合作，在学校设立相应的护理学科，加大对护理知识的教学，并可以直接与相关的护理机构或者社区对接，实现人才的全程培养。另外，对于护理产品而言，可以鼓励市场力量的参与，市场在资源配置中起到决定性的作用，所以积极地引导相关的护理产品的创新和研发。只有护理人才和护理产品得以繁荣发展，才能保证长期护理保险供给侧的有效供给。

[注 释]

① 现实中，长春市对因病入住定点医疗护理机构接受短期医疗护理服务的参保人也给予保障。

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