周景坤

摘 要：演随着我国国民经济总量的不断增长，工业化和城镇化进程的加快，如何有效运用税收政策防治雾霾成为全社会共同关注的热点问题。作者运用文献分析和比较研究等方法，系统地梳理了我国防治雾霾的税收政策发展演进过程，分析了我国雾霾防治税收政策的构成，整理归纳出了我国雾霾防治税收政策发展演进过程的阶段及其特点，并从借鉴其他国家雾霾防治税收政策成功经验的基础上指出了我国雾霾防治税收政策具有税种逐步增加，税收体系不断完善，税收政策进一步优化，税收政策与其他政策进一步有效融合等几大发展变化趋势。

关键词：演雾霾防治；税收政策；发展趋势

[中图分类号]F812.42 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0065-07】

雾霾是雾和霾的统称。“雾”是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴组成的气溶胶物质，它是由近地面空气中水汽凝结而成。“霾”是由空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子构成的大气混浊现象。雾和霾在一定条件下能相互转换，如霾当水汽凝聚加重、大气中的湿度不断增大的时候，它就会转变为雾。雾霾天气是由工业废气、汽车废气、煤炭和垃圾燃烧废气、建筑灰尘等多种污染物混合形成，当这些混合物在大气中含量超过一定数量，再加上特殊的气象条件就形成了雾霾天气这一大气现象。

一、我国现行雾霾防治税收政策存在的问题

我国雾霾防治税收政策存在的问题主要有以下几个方面。

（一）现行雾霾防治的税种太少

我国现行的税收政策与雾霾防治相关的税种主要有车辆购置税、燃油税、消费税、资源税、关税、出口退税、车船使用税、城市维护建设税等，这些税种的征收内容和特点如表1所示。

由表1可以看出我国现行与雾霾防治相关的税种太少，其笼盖面太窄，如消费税和资源税的作用还未能得到很好地利用。很多税种在针对雾霾防治还可以进行细化和拓展，对于环境保护我们还未征收严格意义上的环境税；对于高耗能、高污染的产品还没开征有比较针对性碳税、能源消耗税、硫税等税种。而现行一些发达国家在雾霾防治方面所开征的税种已经比较成熟，值得我们借鉴和学习。

（二）相关税种绿化度较低

目前我国在税收手段方面运用了“奖惩结合”的方式，这种方式在激励人们的环保行为，限制污染的排放，加强雾霾的防治方面产生了重要影响。不过我国缺乏如环境税和能源消耗税等针对破坏生态环境的行为和产品的专门性税种；另一方面，我国现行与雾霾防治相关的税收措施仍还需要不断地完善。如现行的税收优惠政策相对单一，主要有免税和减税，灵活性以及针对性缺乏，并且调节力度明显不足。现行消费税中的征收范围还比较狭窄，仍然需要不断的改进和细化。

（三）目前我国尚未构建雾霾防治的税收体系

我国现行的一些税种在一定程度上对雾霾防治起到了一些作用，但相当部分税种的制定目的并不是针对环境保护，并且与雾霾防治的相关内容较少，调节力度相对有限，治理效果不理想。首先，独立型的雾霾防治税较少，从雾霾防治的角度来看，对于高污染、高耗能的行为主体或产品课征的专门税种，目前雾霾防治税收政策体系的主要税种还较少。而当前我国在环境保护方面是以费为主的税费政策，而与大气污染物排放相关的碳税和流税等并没有开征；其次，当前我国与雾霾防治相关的税收范围还比较狭窄，这样用于对雾霾治理的专项资金没有保障；最后，现行与雾霾防治的相关税种之间缺乏关联配合，由于还未能对雾霾防治的税收体系进行系统设计，目前分散在不同税种之中的相关雾霾防治税收政策，因为比较零散、针对性不强等因素，难以形成一个有机整体，导致的结果是难以形成合力，对治理雾霾的作用甚微。

（四）“以费代税”现象严重

排污收费是我们国重要的一项环境收费政策，它在为治污筹集资金方面发挥着非常重要的作用，但它并不是治理雾霾的理想手段，而税收在雾霾防治的优势作用是排污收费无法比拟的，尽管在排污费的征收管理制度上的设计与税收征收管理类似，但是由于排污费没有税收特有的强制性和固定性等特征，使得其在征收过程中征收率不足、协商收费难和举证责任倒置等问题出现，对于环境污染的调节作用，排污费明显弱于税收。我国目前对废气、二氧化碳、二氧化硫等都是以收费的形式进行征收的，而国外已经成功地转化为以税收的方式，同时我国的生态环境补偿费对生态系统的补偿作用不是很大，如：矿产资源的补偿费用有费率偏低和变化不灵活这两个方面缺点，使得这些年来矿资源开采量有增无减。因此应加快费改税的进程，以税的形式来进一步强化我国雾霾防治的力度。

（五）相关配套政策不健全

我国雾霾防治税收政策的有效实施必须要存在一个良好的运行环境，其他措施的积极配合必然会促进我国雾霾防治税收政策的有效运行。但是，我国目前雾霾防治税收政策尚不健全，相关的行政、法律、金融等措施不到位。首先，目前我国雾霾防治的财政投入偏低。雾霾防治离不开资金和技术的投入资金投入，而当前我国最稀缺的就是资金，财政对雾霾治理的投入较少，尽管近几年有所增加，但与我国现在严峻的雾霾恶劣环境形势相比仍然显得乏力；其次，我国目前财政补贴的制度设计不尽合理。财政补贴制度使得征税对企业在排污行为的成本，会因此得到弥补，这样税收政策在治理雾霾防治的作用大大降低；再次，我国现行的法律制度对雾霾防治的积极影响作用很有限，经济和法律两者之间缺乏有效配合，没有法律的有效保障就缺乏了实施的可行性；最后，雾霾金融政策不到位，资金在雾霾治理方面的聚集度较低。综上可以看出我国现存的很大一部分税种中，它们的税率、税基、税目大多没有雾霾防治的方向考虑，存在征税覆盖面小、税率偏低、计税凭据设计不科学等方面的问题，使得税收的限制和激励作用得不到有效发挥。

二、我国雾霾防治税收政策发展演进过程

改革开放以来我国雾霾防治相关税收政策大致经历了萌芽期、探索期、发展期、逐步完善期四个阶段。

（一）雾霾防治税收政策萌芽期

我国雾霾防治税收政策的萌芽期是从1978～1992年，如表2所示。

改革开放后我国雾霾防治税收政策进入到萌芽期，在那个时期我国开始学习发达国家的先进经验，积极探索符合我国现实情况的税收政策体系，其阶段特征主要有：一是出现了“以费代税”的排污收费制度。如1982年7月1日正式实施的《征收排污费暂行办法》给出了废气等排污费的征收标准，增强了排污收费法规的可操作性。1992年9月公布的《征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案》中确定在对我国部分城市实行工业燃煤所产生的二氧化硫征收排污费，这一点体现出了我国“以费代税”的排污收费政策在大气污染防治方面的探索性尝试。二是所增开的税种呈现出一定保护环境的特征。如我国在1984年实行了税改，无论是新开征的资源税，还是车船使用税、产品税、增值税、营业税和盐税等税收政策都呈现出了环境保护的特征。三是有了与环境保护相关的税种。我国在1984年开征了资源税，第一次对煤炭、天然气、原油3个税目征收资源税，初步建立了我国的资源税收体系，结束了我国过去对资源无偿开采的实际情况。四是有了专门的治理环境融资的“专用税”。1985年开征了城市维护建设税，此税种对我国环境保护的资金来源、绿化城市空气具有非常重要的意义，因而，此项税种是专为环境保护所开始的“绿色”税收，是治理环境融资的一种“专用税”。

（二）雾霾防治税收政策探索期

我国雾霾防治税收政策的探索期是从1993～2003年，其主要税收政策如表3所示。

1994年的税制改革对我国保护环境税收政策的建设具有划时代的意义，此次税改是经过多年的理论发展和实践探索，认真研究总结国外的先进经验，同时从本国的实际需要出发，初步构建了与国际接轨的税收体系。此后，保护大气环境工作进入了过渡性发展时期，这个阶段的特征有：一是增强了与环境保护相关的税种。如1994年税改，开征了与国际接轨的独立型消费税，使得我国对消费行为有了专门的税种。二是“以费代税”的税收政策对雾霾防治的作用范围进一步扩大。1998年4月国家公布的有关开展征二氧化硫排污费的通知，并提出了进一步扩大排污费试点范围的要求。三是部分具有税收特征的收费项目得到了有效的“费改税”。如2000年我国对境内购置使用的车辆正式开征车辆购置税，取代了原来的车辆购置附加费，这有利于调节收入差别，防止和抑制盲目购置车辆的行为。

（三）雾霾防治税收政策发展期

我国雾霾防治税收政策的发展期是从2004～2012年，如表4所示。

我国雾霾防治税收政策发展期的阶段特征有：一是具有了与雾霾防治相关的专门税种。我国于2009年颁布的《成品油价税费改革方案》，该方案开征了燃油税，它是专门针对雾霾防治等大气污染而开设的税种。二是与雾霾防治相关的税收政策内容逐步完善。如2006年我国对消费税的税率、税目和相应的政策进行了调整，扩大了石油制品消费税的征收范围，使其的结构更加合理。2008年财政部、国家税务总局调整了成品油消费税的相关政策，提高了成品油消费税单位的税额并调整了特别用途成品油消费税的政策。2011年国家公布了修订后资源税的暂行条例，增加了资源税实行从价定率的计税办法，即对天然气、原油资源税实行该办法，同时提高它们的税负水平，统一了国内外资企业油气资源税的税制，取消对中外合作相关矿区使用费的征收，统一改征资源税。2011年国务院常务会议通过的《中华人民共和国车船税法》，该法在征收管理、计税依据、征税范围和税收优惠等方面进行了改革，使得相关税种的绿色化得到逐步提高。三是与雾霾防治的机构和队伍建设得到了较快的发展。在此阶段我国大部分省会城市和省级辖市设立了相应的环境管理机构，为我国雾霾防治税收政策的发展提供了组织机构保障。

（四）雾霾防治税收政策逐步完善期

雾霾防治税收政策逐步完善期是从2013年以后。随着我国经济的快步发展，老百姓的生活水平得到了显著提高，家用汽车保有量的持续增长，汽车对汽油的需求不断增加，这同时也带来了大气的污染，生态环境的日益恶化，我国部分地方雾霾天气的时间持续增加，严重威胁到群众的身体健康，给人们的工作生活带来了极大的不便，雾霾防治工作已经成为环境保护的重中之重。我国雾霾防治税收政策进入了逐步完善的阶段，这时期颁布相关雾霾防治的主要政策法规如表5所示。

从表5的分析可以看出，税收政策在应对环境污染中的重要作用已经被我国政府充分认识，并在税收政策改革和完善过程中，逐步调高税制的绿化程度，以积极应对雾霾天气。此阶段的特点主要有：一是雾霾防治工作成为保护环境的重点工作。2013年国家通过的《大气污染防治行动计划》，该计划提出了一系列防治大气污染的政策措施，将雾霾防治放在了突出地位，其中税收政策措施尤为重要；2014年在十二届全国人大二次会议上，总理作的政府工作报告首次将“治理雾霾”写进政府报告，这说明了我们政府已经充分认识到雾霾防治工作成为当前迫切需要解决问题。二是对雾霾防治工作投入的力度逐步加强。2013年以来针对越来越严重的雾霾天气，国家提出了一系列新的税收政策，在2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了加强相关税收政策的优化措施，加强应对当前环境污染的严峻形势；温总理在3月5日的第十二届全国人民代表大会第一次会议上提出了要结合税制改革完善结构性减税政策，以此来逐步提高税制的绿色化。三是相关税收政策的调整以大气减排为战略指导方针。2013年的《能源发展“十二五”规划》以及《大气污染防治行动计划》中提到的相关政策的调整都是在以大气减排为指导方针进行调整的。四是采用了税收限制性措施与激励性措施并存的方式防治雾霾。如在对通过限制汽车尾气排放防治大气污染2014年国家发布了《关于进一步提高成品油消费税的通知》和《关于提高成品油消费税的通知》中通过提高成品油消费税来限制我国尾气排量大的汽车数量，同时还发布了《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》通过免征新能源汽车车辆购置税来促进人民购买新能源汽车，这些都很好地体现了我国采用了税收限制性措施与激励性措施并存的方式防治雾霾。

三、我国雾霾防治税收政策的发展趋势

通过梳理我国雾霾防治相关税收政策的发展演进过程，对现行相关税种进行分析，从而探究我国雾霾防治税收政策发展趋势。

（一）雾霾防治相关税种逐步增加

通过上面的分析，可以看出尽管现行的税种在一定程度上对雾霾防治起到了一些积极作用，但是大部分税种并不是针对大气污染防治而设计的，且与雾霾防治相关的内容很少，这不足以应对当前我国严重的雾霾防治形势，更别谈根治雾霾了。因此我们必须根据我国雾霾天气产生危害的特点，针对性地逐步增加雾霾防治的税种，才能更好地去应对我国的雾霾危害。国外相关新的税种选择对我国具有重大的借鉴意义，如荷兰在对保护大气环境方面的税种设计主要有以下两大类：第一类是针对大气排污的税种，主要包括碳税、硫税、燃料税等；第二类是针对破坏生态环境的行为税，包括生活垃圾税等。除此之外，荷兰还开征了机动车的特别税、能源的调节税等。而美国构建了相对完善的环境税体系，主要有：其一是针对石油等自然资源征收开采税；其二是与汽车相关的，包括汽油税、汽车的销售税、使用税、消费税等；其三是开征专项的环保税，即碳税、硫税；其四是对于破坏臭氧层环境的化学品所开征的消费税。国际上很多国家针对环境污染，治理雾霾所开设的税种大同小异，都有其本国的特点，而我国是一个生产消费大国，大气环境复杂涉及的因素相对较多，所以我国应根据雾霾产生危害的因素，可以从增加以下两大类税种来完善我国现行的税种：第一类就是环境税，主要包括碳税、硫税，氮税等针对大气环境污染比较强的税种；第二类就是能源税，包括资源开采税、能源消耗税等制约高耗能，高污染能源所开设的税种。

（二）雾霾防治的税收体系不断完善

雾霾防治的税收体系主要有综合性和专门的税种，配套措施、财政补贴及其他优惠政策等要素组成。我国的雾霾防治税收政策体系从新中国成立以来，经历了从萌芽、不断探索、逐步完善的这么一个发展过程。经过多年的发展已经形成简单的税收体系，但是在应对我国当前严峻的雾霾恶劣环境形势，还是显得非常的乏力。所以对于当前雾霾防治的税收体系仍然需要不断的完善，首先，是相关税收的绿化转型工作，通过如由流转税向环境税的转型和开征一些综合性和专门性的环境税，来完善我国税收体系等工作，可以为我国资源的合理利用，大气污染减排的激励机制和环保资金提供保障；其次，我国当前的税率还需要进一步的提高，这样才能更好地抑制人们对能源的需求，特别是针对雾霾天气的燃油税、煤炭税等；最后，要进一步提高我国当前的优惠措施，对于一些生产和销售清洁能源的企业，给予适当的财政补贴，以促进它们的快速发展，如对于那些生产和购买电动车的企业和使用者进行一定的财政补贴。

（三）对现行雾霾防治税收政策进一步优化

尽管我国现行雾霾防治的相关税种在一定程度上对雾霾的治理起到了一定的积极作用，但防治效果还是不理想，可以从以下几个方面加以改进。

1.调整当前的消费税政策内容

调整当前的消费税政策内容可以从扩大我国的消费税的征收范围开始，把那些高耗能产品、高污染消费品、资源消耗品等不符合雾霾防治标准的都纳入到消费税的征收范围中来；适当地调低那些排气量较低的汽车、电动车、摩托车、太阳能汽车等的税率，进一步提高尾气大排量汽车消费税的税率。

2.优化现行资源税

优化现行资源税可以从扩大资源税的征税范围开始，将目前尚未纳入资源税征税范围的重要资源纳入其中。如草地资源、海洋资源、淡水资源、森林资源等；优化计税的方法，采取定额税率的方法，即将目前的按应税资源产品销售量的计税方法改成实行按实际产量的计税方法；合并对上地所征税的各类税种，将其并入到资源税中去。

3.调整车船使用税、车辆购置税政策内容

调整车船使用税、车辆购置税政策内容可以从改革现行车船使用税的计税准则，对其实行有差别的征税，以其不同程度的能耗水平作为标准；对于那些以绿色能源作为动力，符合雾霾防治标准的车辆，可以根据低耗能的程度采取减免征收车辆购置税等优惠政策。

4.改革现行的排污费、附加费等收费政策

对现行的一些排污费、附加费进行改革，即“以税代费”是国际发展的趋势，目前西方发达国家已有的成功经验，如它们针对环保实施的硫税、能源税、碳税、氮税等污染税与我们国家的排污收费很类似，所以对我国的排污费进行“以税代费”已经到了非常必要的时期。

（四）税收政策与其他政策措施进一步融合

为了能更好地利用税收政策在雾霾防治方面效益的最大化，还要加强与其他政策之间的相互配合，主要有以下几个方面。

1.加快环境税制改革的进度

目前我国在保护大气环境税种中的首要任务就是进行税收制度改革，即实现“费改税”，加快立法改革的步伐，完善相关立法工作，这样在我国雾霾防治资金的征收管理上就可以做到有法可依；另外我国当前开征的燃油税等一些相关的税种应该为其制定相关的基本法规，这样就可以更好为我国雾霾防治的资金来源提供保障。

2.充分发挥财税政策在资源配置中的重要作用

财税政策在资源配置中起到重要的作用，通过财政的专项支持，可以引导一些低耗能、低污染的清洁能源项目的发展，进而促进节能减排。另外还包括财政的补贴，如对太阳能、风能的标准化补贴等，这样可以落实对可再生能源的支持政策。通过政府税收政策改革与政府的支出、补贴结合在一起，可以进一步减少能源消耗以及减排和低碳化，进而达到减少雾霾防治的目的。

3.改进其它与税收政策配套的措施

除了法律和财政与税收政策配合作用之外，还需要其他的配套措施，为雾霾防治税收政策提供服务，一方面是需要有相关的税收优惠措施，我国在这方面还存在缺失，我们应该引进和借鉴国际上先进的经验，实现税收限制性措施和激励性措施并存，两者通过直接或间接的防治雾霾的税收体系，从而去引导人民的思想及其行为，如对一些有利于减少污染的清洁能源、产品等实行减税或免税的税收优惠措施，以促进它们的发展，进而能更好地替代那些高污染、高耗能的能源和产品，而对另一些具有高污染、高耗能的能源以及其相关产品的相应的税种提高它们的税率，以减少人们对其的消费。另一方面是我们需要建立相应的监督配套措施，以保证雾霾防治税收政策健康顺利地发展，如加强对环境保护金融政策措施的监管，以保证政策能实施到位，以提高资金在环境保护方面的聚集度。

雾霾防治税收政策是治理雾霾的重要手段，对于实现雾霾防治管理的科学化、合理性，提高雾霾防治手段，具有重要的意义。文章通过深入分析我国现行雾霾防治税收政策的发展演进过程，并归纳出其阶段特征，希望以此能够为完善我国雾霾防治税收政策体系提供一定的借鉴作用。

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