马改艳

摘 要：建立健全农村义务教育财政投入机制是保障其健康发展的关键所在。本文通过考察福建省近年来农村义务教育投入的规模、结构和政策执行情况，分析农村税费改革后该省农村义务教育投入中存在的主要问题及其原因，提出要从加强省级财政投入力度、调节投入结构和强化投入监督体系几个层面解决福建省农村义务教育的投入问题。

关键词：农村义务教育；财政投入；农村税费改革

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0109-02

农村义务教育属于纯公共品，具有明显的正外部性，世界各类国家都免费提供基础教育。新世纪以来，我国各级政府都非常重视农村义务教育的财政投入，农村义务教育的整体面貌发生了巨大改变。但依然存在着财政投入总量不足、结构不合理、城乡区别对待等问题。近年来，福建省加大了对农村义务教育的投入，但也存在着一些问题，本文着力研究农村税费改革以来福建省农村义务教育投入的现状及存在的问题，在分析其原因后提出解决措施，以推动福建省农村义务教育健康发展。

一、福建农村义务教育财政投入的总体现状

（一）农村义务教育投入总量

2003年福建省出台了《关于在农村税费改革中稳步推进农村义务教育的若干意见》，加大对农村义务教育的投入力度，规定省对农村税费改革专项转移支付中用于农村义务教育补助的资金。从2007年开始，福建省将提高一、二类地区农村义务教育阶段中小学校生均公用经费定额标准。全省农村义务教育阶段公办中小学校均按三类县“一费制”杂费标准执行。根据省财政厅《关于下达2014年城乡义务教育阶段学校学生免学杂费及公用经费转移支付资金的通知》，2014年开始农村义务教育阶段中小学免学杂费及公用经费补助标准为：小学每生每年280元、初中每生每年420元，继续对农村不足100人的小学按100人核拨公用经费，2014年福建农村义务教育省级财政补助资金合计约为1 728万。

（二）城乡义务教育投入对比

一直以来，在义务教育投入重城市、轻农村。2014年福建省城镇普通小学生均教育经费为650元，农村为280元，农村生均教育经费为城镇的43.07%，城镇普通中学生均教育经费为850元，农村为420元，农村生均教育经费为城镇的49.42%。2014年福建城镇义务教育省级财政补助资金合计约为9 811万，是农村的5.6倍。受资金短缺所限，一些农村地区至今无法解决中小学生的住宿问题，不少学校即使能够勉强提供寄宿，其条件也大多非常简陋，难以满足学生寄宿的基本要求；一些学校的教学设备极度短缺，使得农村义务教育阶段难以实现教育的现代化。

（三）农村义务教育财政分摊机制

免除学杂费资金由省、市、县、区财政按比例分担。其中：一般转移支付县（市、含原莆田县和原宁德县级市）和闽清、东山、南靖县按8：2比例分担（即省财政承担80%）。

其他县（市）分担比例：福清、连江、罗源、惠安、南安、安溪、永春、德化、沙县按6：4比例分担（即省财政承担60%）；闽侯、长乐、永安按4：6比例分担（即省财政承担40%）；石狮、晋江两市按2：8比例分担（即省财政承担20%）。三明、南平、莆田市辖区（原莆田县除外）按6：4比例分担（即省财政承担60%）；漳州和龙岩市辖区按4：6比例分担（即省财政承担40%）；福州、泉州市辖区按2：8比例分担（即省财政承担20%）。

二、福建农村义务教育财政投入中存在的问题及其原因

（一）财政投入总量不足

由于县级财政实力不足和省级政府难以全面统筹投入经费，致使福建现行的农村义务教育投入体制无法满足农村义务教育经费的需求。于是出现了教师工资福利难以兑现，教育负债偿还无期，教学设施严重欠缺，学校正常运转困难等问题。目前，有的县（市）本级的财政收入不够支付财政供养人员工资，有的县（市）每年教育经费支出占财政总支出的50%以上，所以县级政府财政责任与财政能力严重失衡，现行的财政体制将举办农村义务教育的责任主要放到县级政府，不可能从根本上解决农村中小学教育经费短缺问题。

目前的投入情况，与税改政策中要求的税改后教育经费投入不低于税改前水平，做到保工资、保运转、保安全的目标，即“一增三保”还有一定差距。据福建统计年鉴数据，福建农村义务教育投入量不断地增加，但农村义务教育财政投入占GDP的比重却有所下降，由2008年的1.5%降到2014年的1.01%。农村义务教育投入总量不足，导致农村义务教育硬件设施建设落后，教师工资与福利标准低于城市等问题，甚至造成一些中小学运转困难。

现行教育体制的一些弊端也严重影响着福建省农村义务教育的发展。首先，教育部门过分强调重点建设，将大量资金投入到城市的重点学校，而忽视很多农村学校的投入，使得农村学校的硬件建设滞后，导致学生由于没有住宿条件或相关教学设施或者辍学或者流向城市学校，造成农村学校“空校”运行的现象普遍，而这又导致这些学校根本找不到新生，至此形成“学生流失与招不到学生”的恶性循环。

（二）投入结构不合理

“以县为主”的财政投入模式导致城乡义务教育的投入不平衡。这种模式虽然加剧了财权与事权不匹配的矛盾，造成福建省农村义务教育支出总量虽然增加了，但流向农村的资金与城镇相比还有一定差距。主要表现在：农村学校基础设施建设落后，特别是教室、信息教育等的必备设施普遍短缺而简陋；农村寄宿生用房紧缺而简陋，使得相当一部分学生租住在农民家中，存在非常大的安全隐患；农村学校无法及时添置实验器材、图书等一些教学资源。

（三）投入制度不规范

一是转移支付制度不完善，主要是农村义务教育转移支付数量少且难以及时到位，县级财政实力存在较大差异，造成转移支付资金加剧了教育不均衡的问题。二是监管制度不健全，福建农村义务教育投入制度未确定相应的政府拨款依据，使得资金使用和管理过程中存在较多的违规违法现象，基层政府经常有随意挪用教育转移支付资金的现象，诸如将教育经费用于政府形象工程建设。三是法律执行力度不够，执法部门对基层部门拖欠和截留农村义务教育经费惩治力度不足，甚至与教育职能部门结成利益团体，阻挠相关法律法规的执行，相关教育部门及人员的法律意识也较淡薄。

三、福建农村义务教育投入问题的对策与建议

（一）加大财政投入总量

调整国家对初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先。完善目前的义务教育投入机制，加大中央与省级政府的财政负担比例。因为我国基层政府根本没有什么税源，我国中央与省级政府集中了大部分的税收，因此，这两级政府理应为农村义务教育的资金投入埋单，以确保我国农村义务教育的均衡发展。有学者做了测算，如果中央政府为义务教育彻底埋单，每年大约需要300个亿，而我国每年有2万亿的财政收入，解决这一问题完全没有问题。要建立科学合理的农村义务教育投入保障机制，就必须足额安排投入经费，同时要科学测定农村义务教育阶段生均培养成本，并将此纳入公共财政预算范畴。另外，开拓多渠道投入体制，鼓励社会、民间力量办学和倡导社会捐赠，并要防止社会捐赠中的“跑冒滴漏”问题。

（二）合理调节农村义务教育的投入结构

义务教育经费筹措方式的弊端使得农村义务教育严重失衡，要从根本上解决这一问题，将目前“以县为主”的财政投入模式改为“以省为主”的投入机制，因为总体而言，省级财政实力相对县级财政要雄厚得多，可以保障农村义务教育的各项投入。抑或按照项目类别划分各级政府的投入责任，中央一级负担农村中小学教师的工资，省级财政负担学校的硬件设施建设，县级财政根据各地实际负担校舍建设的经费。

（三）强化农村义务教育财政投入的监督体系建设

应细化义务教育法，并制定具体实施办法，由各级人大监督同级或下级政府对农村义务教育的投入，由人大审批教育经费预算、督查教育经费执行，也可以委托审计部门具体检查，将每年对转移支付用于农村义务教育的资金进行专项审计。每年定期评比并通报各地农村义务教育经费投入情况及使用效益，把这项工作列入党政主要领导年度业绩考核内容，强化监督，使监督切实有效。同时应加大对《义务教育法》的执行力度，对在义务教育推行过程中出现的违法乱纪现象加大惩处力度，对一些部门的职能缺失问题也应加大追责力度，从而确保相关职能部门对农村义务教育工作的重视。

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