业主大会网络运行模式探究

2016-05-11朱涛李维雅

重庆邮电大学学报·社会科学版 2016年1期

朱涛　李维雅

摘要：业主大会作为住宅小区的自治组织，在运行中存在会议召开难、业主决策难等的问题，在小区公共事务治理中未能充分发挥作用。随着信息技术的逐渐成熟，通过网络使业主参与到小区公共事务治理中成为业主大会运行的新模式。比较官方组织的业主公共决策平台和民间自发组织的社区公共交流平台，前者更适宜安放业主大会的法律定位，其决议的效力更具有权威性。因此，在合理注意网络安全的前提下，未来业主大会运行模式的发展方向应当是依托民间网络平台，加大官方设立的业主公共决策平台建构，以推动业主大会的健康发展和社区建设的和谐稳定。

关键词：业主大会；社区公共事务；网络运行模式

中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：1673-8268（2016）01-0106-06

一、问题的提出

根据《物业管理条例》第8条的规定，我国立法上的业主大会是“代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益的自治组织”[1]。一个物业管理区域内成立且只能成立一个业主大会。作为全体业主的代表，业主大会的职责是对法律法规或者管理规约确定应由业主共同决定的事项做出决定；由于这些事项关涉到业主们在居住小区中最为重要的权利和义务，凡与之相关者均应通过业主大会会议、多数票决并形成会议决议的方式加以决定①。也就是说，作为全体业主的最高决策机构，我国业主大会运行采用的是会议票决模式。

就实质意义而言，聚集所有业主召开会议，对所议事项进行充分讨论后再投票表决，才能真正体现业主们的自治意志；但在形式上，过于庞大的成员数量以及由此衍生的决策与执行上的混乱，不仅阻碍了业主大会的有效运作，而且导致了物业管理的困难，要在实现实质正义和达到便捷形式之间寻求平衡与协调并非易事。正如奥尔森的经典研究所指出的，即使一个群体存在一致的共同利益目标，由于个体自利导致的搭便车行为，群体往往也无法实现一致的集体行动[2]。这种集体行动的困境正是我国当前物业纠纷频发的根源所在，其核心问题直指业主大会的运行模式。

如何才能使业主大会有效运行，提高其决策力，是摆在业主、物业服务企业和地方房地产行政主管部门面前的共同难题。可喜的是，随着互联网的普及和网络社区的发展，业主大会网络运行模式悄然兴起，迅速在民间流行，并获得了官方认可。通过网络平台（论坛、QQ、微信、微博等），业主们可以随时随地参与小区公共事务讨论，及时发布和获取各种与小区事务有关的重大信息，并且可以相对有效地进行表决，这些都有利于业主充分行使自己的物权，积极参与小区公共事务管理。作为新生事务，业主大会的网络运行模式还未获得学界的普遍关注。因此，本文在剖析传统业主大会运行模式所面临的困难及其原因的基础上，介绍目前业主大会网络运行的两种主要模式并对其加以比较，进而提出我国业主大会未来网络运行的发展方向，为我国物业管理制度的完善提供路径参考。二、业主大会传统运行模式面临的困难及成因我国《物权法》、《物业管理条例》以及《业主大会和业主委员会指导规则》等对业主大会会议举行的时间、表决的流程、表决的事项、表决通过的票数以及投票规则等作出了详细规定，这些法律、法规构筑了业主大会运行的基本规则，是业主大会决策民主性和有效性的制度保障。然而，在实际操作过程中，业主大会的运行并不顺利，由于人数众多、程序繁琐等主客观原因，业主大会的运行一直存在两大困难：一是会议召开难，二是形成决议难。

（一）业主大会会议召开难

《物业管理条例》第13条规定，“业主大会会议分为定期会议和临时会议”。根据《物业管理条例》第15条，“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；……”即业主委员会为业主大会（定期和临时）会议的法定召集人。但实际上，我国业主委员会的成立率非常低，这严重制约了业主大会会议的召开。2012年，深圳全市业主委员会成立率不足30%[3]；南京[4]、郑州、太原等地业主大会、业主委员会的成立比例均不到10%；北京在2011年也是数量上勉强达到20%，其中还有部分名存实亡[5]，并且这个数据迄今并没有明显提升。召集机构缺位，会议的组织召开当然无从谈起。

即使业主委员会成立，召开业主大会会议仍然不容易。从逻辑上讲，业主委员会由业主大会依法选举产生，它应当认真执行并落实业主大会的决议，代表和维护全体业主的合法权益，处理日常的物业管理事务。但是，现实并非逻辑推演，业主委员会一旦产生，作为一个机构，在当前缺乏有效监管机制的情况下，它就存在异化和失控的可能性，大量的实际案例已经验证了这一点。不少业主委员会不作为、不理事，成立后就没有组织召开过业主大会，对小区的事务不闻不问，任期届满也不组织改选；有的则是乱作为，怀有私心，或者热衷于招聘物业服务企业和找物业企业的麻烦，或者随意处置业主共有财产和共有部分的收益，从中获取私利；某些业主委员会的成员缺乏解决问题的能力和方法，文化水平低，法制观念淡薄，年龄偏高，当业主权益受到损害时不是通过正当的会议协商解决问题，而是以召开会议的名义聚众哄闹，扩大矛盾和事态 [6] 。

此外，业主自身的参与意识不足和条件不具备是导致业主大会会议不能召开的一个因素。业主大会会议涉及所有业主的公共事项，需要全体业主集体行动，但单个业主花费一定时间和精力所决定的事务中只有极少一部分关涉其个人利益，成本与收益的落差，使得业主大会的召开难免遭遇集体行动困境。如亚里士多德所言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有关的事务。”[7]再则从客观上讲，许多业主由于时间问题或是身在外地，也无法参会议。

（二）业主大会会议决议难

多数人共同决定的基本形态就是开会投票，《业主大会和业主委员会指导规则》第22条规定，业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加；《物权法》第76条对于业主的投票权规定，选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人、筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，其他事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。这是一个双权重、多数决的规定，即表决需考虑建筑面积与业主人数的双重因素，并且以多数人意志为准。这样的制度设计，目的是为了保护小业主的表决权，充分体现平等和公正，但却不可避免地导致了对参与人数和形成决议的比例要求过高、操作性不强、业主决议难等后果。

由于城市土地的稀缺性和解决居民住房问题的压力，我国城市住宅小区多以高密度的多层和高层住宅为主。笔者从天津市物业管理招投标网站招标公告的资料中随机截取了2015年8月份发布的前期物业管理招标公告的住宅项目资料（见表1），5个住宅小区的平均住宅建筑规模为91 991.18平方米，平均户数达783户。规模化的住宅区开发在城市面貌的形成和解决居民住房问题方面成效显著，但动辄数千乃至上万的业主人数给业主大会会议的召开带来了巨大的挑战。小区公共事务的决策必须通过业主大会会议协商，随着业主数量的增加，集体行动的难度随之增大，协商成本呈几何级数倍增，协商往往无法有效达成。政府不能期望所有私人物业的业主都能自愿参与[8]；而没有业主们的集体行动，召开业主大会会议、选举产生业主委员会、解聘或选聘物业公司等关系小区发展的重大事项根本无法进行，还有可能将业主们置于内部争斗的危险境地 [9] 。表1天津部分住宅小区建设规模

序号项目名称住宅建筑

面积（m2）住宅户数1华富家园125 6676122上东轩110 588.39003益兰园114 9509484海盛中心花园14 658.676405瑞城东苑94 091.93815平均值91 991.18783

虽然《业主大会和业主委员会指导规则》允许业主大会会议在集体讨论之外，可以采用书面征求意见的形式，但征求书面意见仍然要满足“有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”的条件，并且必须将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告；凡需投票表决的，表决意见还应由业主本人签名。从印制书面材料、挨家挨户发放以及收集书面意见材料和业主签名，直至统计得出决议并公布，其花费的时间和人力成本并不亚于面对面开会，况且还有附加的书面材料印制费用。因此，书面征求意见的业主大会在现实中也很难成功召开。

业主大会运行的上述障碍在既有的模式下难以克服，随着我国住宅小区规模不断扩大，涉及经济利益的纠纷也不断增多，据相关统计，近年来，业主内部冲突频发，且有愈演愈烈之势。以广州市两级法院2008年1月至2011年5月收案情况为样本，业主内部纠纷一审收案共计87件、二审收案共计52件，较2008年前收案呈急速攀升状态，且上诉率高达59.77%。通过样本分析因同一案件中可能存在一种类型以上的冲突，对此作者均作独立统计，因此各纠纷类型占比之和大于100%。，可以发现业主内部纠纷主要呈现出如下四种样态：（1）主体资格问题，业主认为业主大会、业主委员会的设立不合法，诉请撤销，此类纠纷占比25%；（2）程序瑕疵问题，业主认为共同决的形成程序不合法，侵害了业主参与自治的程序性权利，尤其是公益权：如业主大会参与权、表决权、知情权、辩论权等，因而诉请撤销共同决或确认决议无效，此类纠纷占比40.38%；（3）内容瑕疵问题，业主认为业主共同决的内容侵害业主的实体性权利，尤其是自益权，如业主对专有部分的所有权、对共有部分的共有权、对共用部分的共用权等，因而诉请撤销共同决或确认决议无效。此类纠纷占比34.62%；（4）决议虚假问题，业主认为共同决实际并未经业主大会召开会议、讨论协商而成，属于伪造，因而诉请确认无效，因业主大会实际上并未召开，此不同于程序瑕疵；而虚假决议的致命缺陷在于其真实性而非合法性的缺失，因此亦不同于内容瑕疵，该类纠纷占比15.38%。业主大会的运行不畅导致会议不能召开、形成决议难、决议执行难，相关业主机构无法高效运作，业主自治无法正常实现，直接导致以业主大会为主体的对外民事行为的稳定性受到影响，极易引发业主与开发商、物业服务企业等外部纠纷，造成基层社会的不稳定 [10] 。

三、业主大会网络运行的新模式

针对传统业主大会运行的各种困难，如何使更多的业主参与到公共事务中来呢？如何保障业主大会的顺利召开，保障业主决策的参与度呢？随着网络社区的兴起，采用新技术、新方法，依靠科技手段的网络交流模式开始盛行，通过网络使业主参与到小区公共事务治理逐渐成为业主大会运行的新模式。这种以互联网为基础的参与方式突破了传统社区的体制性空间，重组了城市基层权力结构，使得互联网成为小区各方互动参与、协同治理小区事务的有效平台 [11] 。在多元化的网络管理平台中，业主大会的选择多种多样，从目前现状来看，可以归纳为两类网络运行模式：一类是官方组织的业主公共决策平台，另一类是民间自发组织的社区公共交流平台。

（一）业主公共决策平台

业主公共决策平台萌芽于北京，北京市住房和城乡建设委员会于2009年发布的《关于试行使用北京市业主决定共同事项公共决策平台的通知》提出：“为充分保障业主行使物权，提高业主决定共同事项的决策效率，破除业主投票表决的时间和空间障碍，解决业主大会决议真实性有效性争议，我们研发了北京市业主决定共同事项公共决策平台，供业主决定共同事项时使用。”当前法律、法规赋予业主的20个决策事项，全部都可以在该平台上协商决定。

从具体的操作流程来看，北京市建立的业主公共决策平台为主体的协商提供了电话语音电话语音：有自助语音投票和人工语音投票两种方式，都通过拨打“62960000”来实现。自助语音投票拨打电话后选择“自助语音”业务，输入“业主一卡通”卡号和“平台投票密码”，再通过按键选择希望投票的事项，投票可以选择赞成、反对和弃权。使用人工语音服务，业主可以根据人工坐席提示完成投票。投票后业主也会收到系统发送的告知短信。、光大银行自助缴费机光大银行自助缴费机：光大银行自助缴费机触摸显示屏左上角设置了业主一卡通按钮，点击该按钮并插入一卡通后，主界面就出现“我要投票”按钮，系统同时显示出投票事项列表，选择投票事项之后，点击“开始投票”按钮，就可以对事项进行赞成、反对和弃权三项选择。投票结束后，自助缴费机吐出一张热敏纸条，注明投票事项、内容、结果、投票人等信息。同时业主还会收到告知短信。、互联网等表决方式 [12] 。利用网络平台表决时，用户类型有业主、业主委员会、物业服务企业、开发商，不同的用户类型各自注册登记，拥有不同的权限。业主通过北京市业主一卡通进行登录，一个业主对应一张一卡通，一卡通与业主的姓名、身份证号以及预留电话绑定在一起，确定了业主资格。业主进入平台后，可以进行“投票”、“发起投票”和“查询”等各项操作。“投票”功能会显示所有需要业主参与的投票事项，让每位业主都可行使选择权。业主选择对应的事项进行投票，不仅可以看到决策事项发起人信息、投票注意事项和投票说明，而且可以下载事项相关的文档，使业主在投票前能够详细了解决策事项。每位业主只有一次表决机会，投票完成后自动显示事项当前的投票结果。投票结果不仅显示了参与投票总人数，赞成、反对和弃权人数的百分比，还显示了对应的参与投票总面积，赞成、反对和弃权面积百分比。业主可以在“发起投票”平台进行某个事项的投票活动。在发起投票前，平台会列出投票注意事项，业主同意后可以选择决策事项，并对决策的事项进行说明，选择参与决策的用户类型，设置投票的时间段。在投票过程中，业主委员会、物业服务企业以及开发商都可以依据各自的权限进行信息的查询和过程的监督。通过“查询”功能，相关主体可以查询到投票结果、通知公告和其他小区公开的事项。

在以往的业主大会会议召开时，业主委员会或物业服务企业常常需要逐一上门找业主填表签字。业主往往在没有时间、也没有机会去充分了解决策事项的情况下就签了字；不在家的业主连了解签字的机会都没有。而在公共决策平台上，业主们可以不受时空的限制，仔细阅读平台提供的决策信息，在深思熟虑之后再做出选择[13]。可以说，通过业主公共决策平台，广大业主把业主大会会议开到了网上，通过新技术、新方式有效传递了信息，促进了业主大会的成立和运作，扩大了业主参与的途径，提升了业主大会的工作效率，让决策形式、决策程序更加专业化、规范化和科学化，增加了业主对业主大会、业主委员会及物业服务企业的信任，促进了业主大会朝着良性运行的方向前进。除了北京，成都、南京以及顺德等市的住建部门也相继建立起了本地的业主公共决策平台。

（二）社区公共交流平台

相比业主公共决策平台，由业主自发组建的社区公共交流平台产生更早、运用更广。2006年，北京市三环新城的几位业主自发创建了公益性服务网站“三环新城社区网”。经历了创建生存发展的艰苦历程后，它逐渐成为了社区的信息集散平台，居民反映自身利益诉求、参与社区公共事务的有效渠道。截至2015年8月，该社区网有注册会员54 059人、板块20个、主题444 350个，平均每日发贴332个。类似的业主在网络上自发参与社区治理的方式，因其操作便利、信息传递迅捷和成本较低等优势，逐渐在各地小区中流行开来，并且随着网络即时通讯工具的不断发展而产生了各种变体，如QQ群、公众微信号、社区论坛等。

业主自发创建的社区公共平台除了即时通信以外，还有BBS、共享文件、视频、公告、邮件、投票、支付等功能。比如投票可以即时产生投票提醒，快速收集业主意见，在发起投票中，可以查阅每一次的投票事项记录，自动生成投票结果，业主还可以对投票主题发表评论，表达自己的意见；使用支付功能，业主大会可以筹集公共事务的管理资金或是公开透明地向物业公司缴纳物业费用；使用文件共享、邮件功能，业主大会可以将决策结果、重要事务告知给每个业主；使用日历功能可以记录业主大会工作安排，业主可以通过查看日历记录，了解业主大会工作进展情况。通过这种便捷、即时的方式，业主大会高效地完成了意见收集、投票决策、信息发布等工作。例如，微信公众号为“佛山市安泰社区发展促进中心”的业主大会就通过微信公众号进行社区自治。加入该公众号可以看到，其由三个模块功能组成：一是“业主组织”，提供了业主权益保育、召开业主大会、组建业委会、业委换届帮扶、委员任职培训等信息；二是“物管提升”，提供了物管协议签订、物业服务技巧、公共维修事务、公共收益事务、业主关系提升等服务；三是“社区项目”，列举了社区服务项目、社区政策调研、特殊人群救济、楼盘家政服务、养老爱晚工程等活动。该业主大会利用微信公众号为业主提供信息，及时沟通、解决业主提出的意见，尽可能让所有业主参与社区管理和行使自己的权利，极大地促进了业主管理社区公共事务的积极性。

四、网络平台的选择及其弊端的克服

两种业主大会网络管理平台模式都能促进业主参与社区公共事务的管理，保障业主的知情权、决策权、监督权等合法权利，有利于业主大会管理工作的高效以及决策结果的公开，消除时间和空间的障碍。就用户体验而言，二者各有优劣；但就业主大会的法律位置及其决议的效力而言，我们应当依托民间网络平台，加大官方设立的业主公共决策平台的建设。

一方面，作为中国城镇住房制度改革的结构性产物，业主大会代表一种新型的、以私有财产为核心，以共有财产为纽带的利益共同体。经过近二十年的制度实践，多数人都意识到小区善治的核心是围绕共享资源治理的“自组织”问题，即对业主大会的合理安排是实现业主自治与社会有效管理的前提[14]。具体到当前社区治理的实践中，业主大会既没有明确的法律地位，也缺乏合理的运行规则，单靠业主的自发行动，很有可能遭遇经费不足、人员散漫和程序不稳定等问题而难以长久维持，也很容易遭遇到既得利益者（房地产商、物业服务企业等）的阻挠，所以必须依靠政府的力量来扶持业主大会的健康发展。除了进一步完善现行法律法规，为业主大会参与社会事务提供制度保障之外，政府有关部门应当利用信息、资金和管理优势，为业主大会运行搭建一个有序的网络平台，使业主、业主大会、物业服务企业等主体都在一个畅通规范的公共空间和合理的规则下运行。政府可以在其间充分发挥指导和监督作用，为业主大会的顺利运行保驾护航。

另一方面，从业主大会决策的效力上看，官方的业主公共决策平台比民间网络交流平台更具有权威性。这种权威性来自三个方面。第一，官方平台对于业主资格的确定更具公信力。业主公共决策平台采取实名注册制，一人一卡（号），确保了平台上参与投票的人具有业主资格，投票结果当然有效；而大众社交平台采取自由注册制，难以确保参加决策的人员都具有业主资格，也无法排除重复注册和重复投票，导致表决结果受到质疑或无效。第二，官方决策平台的业主投票权数由专有部分面积和业主人数确定，符合法定要求。由于业主决策平台记录了业主占用建筑面积的信息，所以在显示投票结果中不仅有参与人数的比例，还有参与面积的比例；而利用民间方式投票只能统计参与人数的比例，无法统计参与人数所代表的建筑物面积，其表决结果可能存在违法而无效的情况。第三，官方平台的投票结果还具有可追查性。由于业主决策平台记录了业主每次参与投票的选择，系统管理员也可以查阅到业主的表决意向，这个可追查性就不限于简单地查询每个决策事项的结果。对于过程的查询和保存最大限度地避免了决策结果的弄虚作假，并为今后发生争议提供了证据。而社交平台只能记录投票的结果，并不能存储每位投票者的表决意向，使得决策结果缺少依据和证据。最后也是最重要的一点：官方平台自动统计投票结果，生成带有唯一标识码的决策书，该决策书具有法律效力，而利用民间平台统计投票结果生成的书面报告可能还需要人工出具，无官方认证，很难让业主信服，其决议效力易被推翻。

当然，必须要承认的是：业主公共决策平台虽然在决策工作方面具有权威性、规范性，但较民间网路社区交流平台而言，在即时和便捷通信方面存在一定程度的不足，但这可以通过网络平台板块重新设计加以克服，真正需要我们注意的是网络信息安全问题。业主大会网络运行平台具有业主登记、事项决策、缴费服务等多项功能，记录了业主和小区的真实信息，一旦发生系统疏于维护或是病毒入侵、恶意插件或者操作失误等情况，轻则造成决策平台不能正常运行，业主决策等事务无法进行；重则导致业主、小区的重要信息泄露，不仅威胁到业主以及小区的财产安全，而且可能影响业主个人的人身安全。因此，业主公共决策平台的建设者须牢固树立网络安全意识，加强网络平台的安全管理。具体措施包括制定安全有效的网络安全管理规定，及时更新和升级业主大会网络运行平台，完善网络平台的安全策略（如安全体系的设计、防火墙的部署、智能数字证书、安全认证等）；构造多层防御安全保障体系，确保系统安全、高效、可靠运行，尽量减少安全漏洞；平台维护人员应对平台中的重要数据信息及时做好备份工作，并安全存放，以便于设备出现紧急事故时对数据进行恢复工作[15]等。

业主大会网络运行模式突破了传统社区公共事务管理的困境，为业主参与决策提供了高效、权威的途径，充分发挥了业主自治作用，维护了广大业主的合法权益。各地政府住建部门应当大力推进业主决策公共平台建设，鼓励业主采用网络管理平台进行社区治理。我们期待：经过不断的实践经验累积，业主大会网络运行模式能够更加完善并发挥更大的作用，确保业主自治沿着合法有序的道路前进，达到促进和谐社会建设的目的。

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