治理理论视域下“铜陵模式”研究<br/>——行政与自治的融合之路

治理理论视域下“铜陵模式”研究
——行政与自治的融合之路

2016-05-11何馗馗王义德

山东行政学院学报 2016年2期

关键词：行政性铜陵行政

何馗馗，王义德

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241000）

治理理论视域下“铜陵模式”研究
——行政与自治的融合之路

何馗馗，王义德

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241000）

发挥行政与自治两个积极性是应对当今公共事务的必要途径，治理理论为整合行政与自治提供理论基础，“铜陵模式”对此作了有益探索。基于治理理论，决策主体多元化、市场准入机制、有作为的社会组织是行政与自治完全融合的条件，“铜陵模式”中这三个条件仍不成熟。完善“铜陵模式”需要保证自主性主体的话语权、妥善引入市场机制、完善社会组织服务体系。

行政；自治；铜陵模式；社区治理；治理理论

一、引言

采取规范研究在概念上对“行政”与“自治”进行分析已屡见不鲜。行政即由公共部门依宪法和法律，凭借一定手段处理公共事务从而实现公共利益的活动和过程。学者张永桃把对行政的纷纭众说概括为四类：从“三权分立”的角度来理解行政；从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政；从管理功能的角度来分析和释义行政；从综合的角度全面概述行政。他还指出，理解行政要明确把握三个关系：行政与国家的关系、行政与管理的关系、行政与法律的关系。［1］所谓“自治”就是自我组织、自我管理、自我服务。传统上来讲，行政与自治是作为两种并行的社会管理手段而存在，二者相互排斥，即自治排斥行政权的介入、行政也容不得自治的散漫。这种非此即彼的管理手段并不足以应对当今社会之需，如朱司明与顾洪森从自治与行政化角度出发对百年来乡村治理模式的演变进行思考后得出：乡村自治不适应现代国家发展的要求；如果只求自治的形式，最终落入行政的窠臼；完全的行政化窒息了民间社会的自主发展能力，且管理成本高昂。［2］也有学者论述，“传统行政与自治关系的实质，从设官牧民的初衷和以权属官的制度设计来看，国家表面上只管兵马钱粮贼盗等大事而无暇于民间‘细故’，实际上通过对族权的不断授权从未懈怠对基层社会的严密控制。”［3］基于这些，笔者以为厘清行政与自治间的关系仅凭规范研究还不够，还需要从实际管理模式中探寻。

“铜陵模式”正好给了我们这个机会。自2010 年7月以来，安徽省铜陵市铜官山区就在全区范围内撤销街道办事处，实行“区直管社区”综合体制改革。此举首要目的在于根除社区居委会日趋严重的“行政化”倾向，理顺政府行政管理与社区居民自治的关系。［4］为了发挥行政与自治两个积极性，“铜陵模式”必须对行政与自治进行整合。因此可以说，“铜陵模式”就是行政与自治走向融合的一个实践例子，梳理其行政性和自治性有利于我们切实把握行政与自治间的关系。同时，治理理论为本研究带来可能。笔者基于治理理论，剥离出四个分析维度，即价值目标、管理主体、管理方式及评估监督，以此来构建分析框架。运用它来辨析行政与自治并探究整合二者的可能性，在此基础上挖掘出“铜陵模式”中的行政性和自治性，最后对于这场国家基层治理模式改革提出新的思考。

二、治理理论下行政与自治之辨及整合条件

一般认为，治理主体多元，并以协商、合作的方式来确立共同目标，以上下互动的方式来实施管理。格里·斯托克概括出治理理论的五个论点，分别是：“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。”［5］20-21可见，治理作为一种新型管理体制，与其他体制（如行政、自治）明显的差异表现在四个方面：第一，价值目标的差异。治理的价值目标是多元主体协商妥协后的产物。第二，管理主体的差异。治理是多元主体共治。第三，管理方式的差异。治理通过上下互动、网络化来实施管理。第四，监督评估的差异。治理可能带来责任模糊。

（一）行政与自治之辨

实际上，行政与自治在以下四个方面也表现各异，具体而言：

第一，价值目标之维。行政即由公共部门依宪法和法律，凭借一定手段处理公共事务从而实现公共利益的活动和过程。国家行政机关是行政活动的主导者，以科层制组建管理体系、自上而下开展活动是特点，因此行政活动的价值目标首要在于有效的执行国家意志。当然也有学者指出应当把社会公平作为行政的核心价值，如弗雷德里克森之论述“我们可以在下述领域找到公共行政的精神：……把对公共组织与机构的高效、经济与公平的管理作为公共行政的任务；……公平且乐善好施地服务于公民。”［6］而且从现实情况来看，行政活动确实旨在通过社会提供公共产品和公共服务来促进社会公平。因此，行政有两方面价值目标：一是执行国家意志，二是确保社会公平。自治“指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”［7］本文主要指在社区层面上的自治，所谓社区自治以其自决权为基础，抛开被极权主义领导人利用外，自治的价值目标确实首要在于自我意志的表达与实现。但自治并不是个人主义，自治也重视公共（集体）利益的实现。故自治价值目标也有两个方面：一是个人意志的充分表达，二是通过平等协作实现公共利益。第二，管理主体之维。行政主体一般包括：执政党及其代理人、政府机关及其代理人。自治主体一般包括：市场、社会组织和公民个体。第三，管理方式之维。行政主体的管理方式主要是科层制，通过自上而下的行政手段实施管理。自治的管理方式以协商民主为主。第四，监督评估之维。行政主体间责任明确，评估监督以上级监督、社会监督为主。自治主体间责任较模糊，监督方式以互相监督为主，甚至出现监督失位、无效等问题（见表1）。

（二）行政与自治整合的可能性与条件

尽管行政与自治差异明显，但在治理模式中行政与自治可以被整合。首先，治理以“善治”为价值目标。实现善治有六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。正如一些学者所言，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。”［8］可见，在价值目标上，行政与自治可以统一于治理模式中。其次，治理讲求治理主体多元化，多元化的治理主体形成网状管理模式。可以说，行政主体与自治主体都可以纳入到治理主体中去。第三，治理不希冀通过单一的管理方式实现善治这一目标。行政方式与自治方式都可以在治理过程中大显身手。第四，治理注重效果，监督焦点不限于具体执行过程。在这一点上，无论对行政结果还是自治结果都可以起到监督评估作用。

表1 三种管理模式的比较

行政与自治统一于治理模式中还需要一些必要条件。首先，决策主体的多元化是治理实行多元共治的先决条件。决策主体的多元化促使权威的分散，如俞可平所言，“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关”，［9］这样才能保证治理所需的权威并非只出自政府机关。其次，完善的市场准入机制是治理能够顺利开展的必要手段。西方新公共管理运动以引入市场机制改革公共部门，认为市场机制的引入可以加大公共部门的竞争从而提升效率。除此以外，市场对于社区筹措资金、生产公共物品与服务也不可或缺。因此，市场准入机制对于社区治理必不可少。最后，有作为的社会组织是治理进行的必要力量。社会组织在社区管理中担负重要功能，关系到社区管理和服务的质量，关系到社区居民参与意识的提高，关系到社区治理体系的完善。

三、“铜陵模式”中的行政性与自治性

“铜陵模式”既不是完全意义上的行政，也不能说实现了自治。确切讲，它兼容了行政模式与自治模式，但远没有使两种模式完美融合。之所以出现这种共存状态，是因为行政与自治具有整合的现实要求。

（一）行政与自治融合的必要性

无论行政与自治的关系如何，事实上，融合行政与自治更具现实必要性。这种必要性主要体现在四个方面：第一，价值目标上。当今社会利益多元、矛盾重重。我们政府管理根本不可能只顾某一或某些阶层利益而置其他阶层利益不顾。所以，在价值目标上，需要通过多元主体间的协商才能得以确立。第二，管理主体上。行政学诸多理论探究早已揭示出，单一管理主体（无论行政主体还是自治主体）都不足以应对多元化的公共事务，多元主体是当今社会管理的必然选择。第三，管理方式上。自上而下的科层制管理方式自其产生就被诟，以缺乏人文关怀而致使人沦为机器。因此，即便从人文关怀上来讲，上下互动形成网络化的管理方式也十分必要。更重要的是，网格化的管理方式更可能带来效率。第四，评估监督上。格里·斯托克认为“（治理）这种自我管理网络的困难在于：对谁负责？”他说，“要解决这个问题，看来惟有以某种方式把政府请回来。”［5］26实际上，对于自治更可能出现不知道对谁负责的困境，解决这一困境也需要“把政府请回来”。

（二）“铜陵模式”中的行政性与自治性

我们可以从价值目标、管理主体、管理方式和评估监督等四个方面揭示这种共存状态（见表2）。

价值目标的行政性与自治性。铜陵特别重视党的核心力量，社区党委由辖区单位党组织负责人、社区居委会主任、公共服务中心成员等组成。扩大党在基层的参透力和影响力，“……把支部建在网格上，把党小组建在楼栋中，对在职党员实行单位、社区‘双重管理’，加大对社区内离退休党员、流动人口党员的服务工作，使党建工作延伸到社区的每个角落。”［10］7强化党的核心力量，实则体现国家意志的重要性，具有行政性价值目标。同时，铜陵重视对居民意见的搜集，“……根据各个社区的实际情况，将其划分为若干个网格，每个网格的居民数量介于200到300户之间，并配备一名网格管理人员，负责日常的信息釆集和寻访工作；同时实行各项业务在前台一口受理、后台分类处置”，“在各社区的每栋楼楼道口处都制作了网格指示牌，标明该区域网格责任人的姓名、联系方式，并将社区开展的一些活动以温馨提示的方式在指示牌上张贴，便于居民及时了解社区动态，为居民提供贴近、贴身、贴心的服务”，这些做法体现了社区工作以居民意志为依归，具有自治性。

表2 “铜陵模式”中的行政性与自治性

管理主体的行政性与自治性。铜陵撤销原街道办事处，成立大社区，组建“一个核心三个体系”的组织机构体系。即新社区普遍采用以社区党工委为核心，社区居委会、社区服务中心以及社会组织为支撑的整体架构。另外，铜陵还加紧完善社会市场化服务体系，强化居民自治能力以及社会管理能力。其中，作为核心力量的社区党工委、社区服务中心依然带有明显的行政性，而社区居委会、社会组织与市场体系则作为自治组织参与社区管理。

管理方式的行政性与自治性。铜陵实现扁平化管理，变原有四级管理模式为三级管理模式，虽然利于了人员下沉、经费下沉、资源下沉，但仍未改变其行政本性。另外，铜陵还强化了居委会的监督职能，这也颇具行政性色彩。铜陵通过基层民主改革，突显管理方式中的自治性。具体举措有：以社区居民直选的方式重新选举社区居委会、构建新型社区自治体系来民主协商群众性公共事务；［11］按照“属地管理、条块结合”原则实行网格化管理、完善社区义务服务体系、完善社区市场化服务体系。

评估监督的行政性与自治性。铜陵社区在“进行民主评议、实施民主监督的基础上，结合本届城市社区组织换届选举，建立‘观察员’制度对社区居民委员会制度的框架、选举和运行的方式进行全过程的监督。联系各社区探索建立‘二代表一委员’（即党代表、人大代表、政协委员）的联系制度，赋予他们协助社区做好服务工作的同时发挥他们联系群众密切广泛的优势，及时了解民情民意、收集民愿，实施对社区的监督。”［10］8其中，“二代表一委员”制度具有行政性，而民主评议、民主监督，“观察员”制度以及了解民情民意民愿具有自治性。

四、“铜陵模式”的再省思

从现实情况来看，发挥行政与自治两个积极性迫在眉睫。基于治理理论，审视这场改革，我们提出这样三个问题：社区党委的核心地位是否带来治理主体间的不平等，从而使行政与自治的融合徒有其表？市场介入的困难以及由此产生寻租的可能性，是否妨碍整合效果，甚至背离整合之初衷？社会组织能否担当大任？

（一）聚焦社区党委的核心地位

在“一个核心三个体系”社区管理组织架构中，社区党工委是核心力量，其直接隶属区委管理，与公共服务中心合署办公。主要承担社区范围内总揽全局、协调各方，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责。社区党工委由5-9人组成，设党工委书记1人，副书记1人，成员由辖区单位党组织负责人、社区居委会主任、公共服务中心成员等组成，撤销原社区党委（党总支），原社区党委（党总支）所辖党支部保留，直接隶属社区党工委管理。“对此，有学者认为，公务员担任社区‘一把手’增加了社区行政色彩，社区自治性被弱化了；撤销街道助长了基层自治组织向上负责的倾向。不过，也有学者认为，社区完全自治只是一种理想，社区是政府管理的下延，领导职位由公务员身份的人担任并无不妥。”［12］我们认为，多元主体共治并不是说不存在核心力量，其本质在于参与的多元化、权威的分散化。如其他管理模式一样，行政性与自治性共存于“铜陵模式”之中，但对于行政与自治的整合效果远非理想，这也正是对于“铜陵模式”存有争论的根本原因。因此，就此把“铜陵模式”简单地归结于行政化举措或者自治化改革都不甚恰当。目前，铜陵实施多元共治的条件仍不成熟。首先，居民参与意识与能力不足，在这种情况下一味强调社区自治只会造成社区公共服务严重匮乏；其次，社会组织并不繁荣，社会组织无法承担起社区公共服务职能；最后，规制的市场准入机制还没形成，试图通过市场来解决所有公共服务仍难以实现。故而采取这样的方式完全符合现实，且十分恰当。不过尤其需要注意两个问题。第一，社区党工委自身职能定位问题。“铜陵模式”中社区党工委是由多方面主体组织而成，既具行政性，也有自治性。可以说，社区党工委就是一个多元共治的委员会。虽如此，社区党工委的职能并不能泛化，更不能事事亲力亲为。第二，社区党工委中不同主体的话语权。权威的单一化必将导致社区治理难以发挥多元主体共治优势。多元化的权威来源才是多元共治能够成功的精髓，单一化的权威来源必然有可能使行政与自治的整合徒有其表。在社区党工委中，自治性主体能否享有与行政性主体相同的话语权利是避免权威单一化的有效途径。

（二）聚焦市场准入机制

公共管理学认为，引入市场机制有利于提高政府公共服务供给效率和质量。在推进我国社会管理体制改革和政府职能转变、深化服务型政府建设过程中，确实也在进行这项工作。不过，无论从全国还是从铜陵市而言，这都处于试点或起步阶段。2013年3月，铜陵市出台了政府购买社会组织服务试点工作的实施意见。本次试点涉及福利机构护理人员持证上岗培训项目和社区居民心理健康服务项目，同时规定了参与此次试点工作的社会组织的资质。［13］从该文件可以窥知：铜陵市关于政府购买的流程机制已经初步搭建，在人员配置上，铜陵市专门成立工作组，政府购买程序（1）完备，并配有相应保障措施。针对铜陵实际，我们认为有两大问题不容忽视。首先，市场介入困难且效果也难保证。历史早已证明，市场机制绝不是万能灵药。比如，公交市场化就因实际效果不佳而以失败告终。“市场化改革特别是在公共服务中引进市场机制需要大幅度提升管理水平，政府成为‘精明买主’在中国还有更长的路要走。”［14］其次，市场机制的引入也为政府寻租提供机会。如何在制度上规避寻租是政策制定者需要着重考虑的问题。

（三）聚焦社会组织

社会组织是社区自治的灵魂，“铜陵模式”中自然少不了它的身影。在本次改革中，铜陵社区广泛组建群众性的社会团体，大力推行社区志愿者注册登记制度，充分吸收社区内的老党员、老干部、志愿者等民间社会力量参加，为空巢独居老人、困难家庭等社区居民提供义务服务。自2012年始，（2）铜陵市更加注重为社区社会组织发展创造有利条件，降低社区社会组织准入门槛，完善社区公共服务体系。以螺蛳山社区为例，截至2014 年5月20日，该社区已登记备案各类社会组织共计10个，其中文化体育类3个，公益服务类5个，慈善求助类1个，社会事务类1个。［15］在社区治理中，关于社会组织有三大问题。第一，社会组织在治理主体中的地位。社会组织在“铜陵模式”中仍处于辅助地位，社会组织数量仍然不足，以螺蛳山为例，其慈善求助类社会组织只有1个。只有提升不断提升社会组织的主体地位，才能推动社会组织繁荣发展，才能激励社会组织更加有效供给公共服务。第二，社会组织的规范性问题。社会组织繁荣发展过程中，仍然要特别注意加大对社会组织的监管。否则，社会组织虽有为民服务之心，却易于事与愿违。第三，社会组织资金来源问题。一般而言，社会组织资金多来源社会捐赠、会员自筹。但我国社会组织发展显然处于滞后状态，单靠社会组织自身发展仍不足以担负重任。所以，政府给予财力上的支持也不失为权宜之策。