刘晓星　高　璐　何　伟



公民参与公共服务绩效评估的现状与法治路径
——基于天津市基本公共卫生服务项目的实证研究

刘晓星1高璐2何伟1

【摘要】随着政府公共服务职能的增强，对于公共服务的绩效评估越来越受到重视。西方的成功经验证明，公民参与是客观评价公共服务绩效的重要手段。通过对天津市基本公共卫生服务项目绩效评估的实证分析可见，公民参与并没有在评估中获得应有的重视。在公共服务绩效评估中，公民参与仍然处于有限参与的初级阶段。公民参与的滞后原因主要源于政府职能、权力来源和法律制度缺失等。在依法治国的背景下，通过法治建设提升公民参与公共服务绩效评估的水平，应该是最为可行的实现路径。因此，要在中央和地方层面的法治建设中，对公民参与公共服务绩效评估应做出实体法和程序法的具体规定。

【关键词】公民参与；公共服务；绩效评估

作者单位：1 300070 天津医科大学口腔医院

2 300070天津市口腔医院

1　问题的提出

我国政府绩效评价始于20世纪80年代。以目标责任制为代表的一系列制度的推行，可视为我国政府以行政效率为中心的政府绩效评价的开始。20世纪90年代，随着新公共管理运动的影响从发达国家向发展中国家扩散，中国政府开始了一轮以服务质量为核心的政府绩效评价浪潮。

在新时期，随着法治的逐步完善和行政管理活动的不断规范，绩效评估表现出新的特点。首先，绩效评估从以评价政府部门和个人绩效为主，转向以特定政府项目或行为的评价为主。其次，绩效评估的主要内容从评价政府和个人的主观积极性，转向评价政府行为的客观效果。

在新的历史时期，公共服务正在成为政府绩效评估的重点领域。了解我国公民参与公共服务绩效评估的现状，并在依法治国的背景下探索促进公民参与的法治化路径等问题具有一定的理论和现实价值。

2　公民参与政府绩效评估的研究回顾

公民参与理论的先驱安斯坦（Amstein）认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来有计划地被列入考虑”［1］。公民参与政府绩效评估的研究源于西方社会对于新公共管理运动不足的反思。在新公共管理主义精神的倡导下，政府将绩效评估的视野集中于对行政效率的追求。然而有西方学者发现，不断提升的政府绩效水平不会必然带来公民对政府满意度的提升，以及政府信用的增加［2］。政府绩效的获得不仅取决于纵向上的组织、控制和科学管理，在复杂环境中，政府绩效实际上更取决于横向上与其他利益相关者，诸如公民、私营企业和非营利组织的合作［3］。相反，在对该问题的研究中，也有部分学者对公民参与政府绩效评估提出了质疑的声音。科韦特（Kweit）等人认为公民参与政府绩效评估，虽然可以让公民的切身利益诉求和相关要求获得满足，但依旧存在诸多问题，一是不同公民之间的利益不同，相应的冲突也增大，这无疑增加了各利益群体间的利益摩擦；二是参与过程中人数多，人员素质参差不齐，成本和效率呈负相关，使最终较难达成共识；三是不同利益群体为了维护自身利益而展开的资源争夺，导致利益群体间的分化，易导致原本的利益冲突尚未解决，又徒增新的冲突，并可能随时恶化［4］。然而，这种质疑没能阻挡公民参与政府绩效评估的研究脚步。随着对于政府绩效研究的不断深化，越来越多的人认识到，公民参与对于提升政府项目的质量和政府机构的回应性具有至关重要的作用，可以增加政府的合法性和信任［5］。但是在对中国绩效评估的研究中发现，公民真正能够参与到政府绩效评估中是非常不容易的事情。包国宪教授在研究地方政府绩效时发现，公众参与地方政府绩效评价的政策、制度空间有限，形式化执行倾向明显；公众参与地方政府绩效评价的具体手段和途径的缺失导致社会公众的参与有名无实［6］。周志忍教授根据公民参与政府绩效评估的程度差异，将绩效评估中的公民参与划分为五个层次，即公民无参与、无效参与、有限参与、高度参与、主导型参与。通过梳理我国公民参与政府绩效评估的历程，周志忍教授认为，从公民参与的角度讲，我国绩效评估经历了两个阶段。第一阶段从20世纪80年代中期～90年代初期，我国政府绩效评估的主要特征是“内向性”“单向性”和“控制取向”，属于公民无参与层次。第二阶段是进入21世纪后，我国政府绩效评估进入公民有限参与阶段［7］。在公民有限参与阶段中，公民参与政府绩效评估的主要途径是参与满意度测评。但是，中国地方政府十多年的实践表明，公民满意度测评同样为博弈行为所困扰，存在数据失真和弄虚作假现象，有的还比较严重［8］。由于中国与西方社会的政治环境不同，公民满意度测评容易被外力所控制。此外，受历史和现实的诸多因素影响，当前我国公民参与政府绩效评估活动在观念、意识、实践以及制度上都存在着滞后性，而有效的政府绩效评估有赖于公民自下而上的力量和政府自上而下的推动［9］。

通过以上回顾可见，以往的研究中，对于公民参与政府绩效评估的内容未加区别。一般认为政府拥有三项基本职能，即政治统治、社会管理和公共服务。由于三者的开放程度不同，公民在此三项政府职能行为中的参与程度应该是逐渐递增的。

3　天津市基本公共卫生服务绩效评估的结构式描述

为了深入研究政府公共服务绩效评估中公民参与的现状与问题，本文将2015年天津市基本公共卫生服务项目绩效评估作为典型案例进行分析，并对直接参与项目实施及评估的政府官员、基层医疗机构工作人员开展深度访谈。本文将按照波伊斯特的一般项目工作逻辑模型，从项目背景、组织者、评议主体、评议对象、评议方法与程序、评议结果及运用等方面对案例进行描述。

3.1天津市基本公共卫生服务绩效评估的背景

表1　2015年度天津市基本公共卫生服务项目绩效考核指标体系简表

20世纪90年代初，天津市即着手建设以发展社区卫生服务为基础的基本公共卫生服务体系。在加强社区卫生服务网络建设的同时，针对公共卫生的工作重点，于2006年底提出“由政府出资定项，社区卫生机构提供服务，实行项目管理，建立科学考核机制，专项账户统一核拨，城乡居民免费享有”的工作思路。同年，天津市政府确定了18项基本卫生服务，城市和农村居民分别从2007年和2008年起在社区免费享受这些基本卫生服务。原天津市卫生局、财政局共同制定了一系列管理办法，对社区公共卫生项目的资金筹集和分配、经费核定和绩效考评进行了规范［10］。2009年，国家基本公共卫生服务项目实施后，天津市将本地基本公共卫生服务项目纳入国家项目之中。根据本地情况，将国家规定的11项基本公共卫生服务项目扩展为18项。为落实基本公共卫生服务项目，天津市制定了《天津市基本公共卫生服务项目实施方案》《天津市基本公共卫生项目服务内容和执行标准》《天津市社区基本公共卫生服务工作指南》《天津市基本公共卫生服务项目经费核定暂行办法》《天津市基本公共卫生服务项目考核暂行办法》等规范性文件。

3.2天津市基本公共卫生服务绩效评估的组织者及评估对象

3.2.1组织者天津市基本公共卫生服务项目实施期间，天津市卫计委、天津市财政局、天津市民政局和天津市残疾人联合会四部门每年会对项目实施情况开展绩效考核工作。绩效考核工作由天津市卫计委基层卫生处组织实施。

3.2.2评估对象依据考核层级，绩效考核的对象包括各区县政府有关职能部门、专业公共卫生机构、承担基本公共卫生服务项目的城市社区卫生服务中心（站）、农村乡镇卫生院、村卫生室以及其他有关机构。

3.3天津市基本公共卫生服务绩效评估的方式

天津市基本公共卫生服务项目绩效考核主要采取听取汇报、查阅资料、现场考核、问卷调查、电话访谈、入户访谈等多种方式进行。根据三级考核的原则，具体分为以下三种考核方式。

3.3.1机构内部考核 承担项目任务的基层医疗卫生机构以及有关机构，围绕项目实施和年度任务要求，将项目考核纳入本机构的工作人员绩效考核，定期开展项目内部考核。考核内容要求，各机构要健全内部绩效考核制度，明确责任部门和人员，注重实施过程的质量控制和持续改进，将日常项目质控结果纳入考核内容。

3.3.2区县考核 区县有关部门组织每年年中和年底两次，对辖区内承担项目任务的全部机构，围绕组织管理、项目执行数量、质量和服务效果，开展全面绩效考核工作。考核内容要求，各区县要建立以区县专家质控组为骨干的稳定的绩效考核队伍，有效发挥区县专业机构和社管中心作用，注意各专业条口项目考核的协同一致性，注重项目执行进度、质量和实施效果的考核。

3.3.3市级考核 天津市有关部门组织考核，主要采取随机抽样的方式，对各区县项目实施情况进行综合性复核。同时在抽取的机构中选取部分指标，进行现场核查，将核查结果与区县对该机构的考核结果进行情况复核，以考核区县的绩效考核工作质量。

3.4天津市基本公共卫生服务绩效评估的内容

天津市基本公共卫生服务绩效考核内容包括三个部分，即基本公共卫生服务的项目管理考核、项目执行考核和项目效果评价，分别占考核比重的40%、50%和10%（见表1）。

3.5天津市基本公共卫生服务绩效评估结果的应用

天津市卫计委决定，基层医疗卫生机构要将项目考核结果纳入本单位工作人员的综合考核，与绩效工资挂钩，并作为工作人员的聘用、解聘和调整岗位的依据。区县卫生行政部门要将绩效考核结果作为优秀基层医疗机构遴选和机构负责人聘任的重要依据。区县有关部门在审核下一年度本区县项目资金支出计划时，依据上一年度本区县项目绩效考核结果，可对有关机构的项目支出计划金额做出适当调整，经市财政部门审核同意并拨付。

3.6深度访谈结果

为了掌握天津市基本公共卫生服务实施及绩效评估的一手资料，本研究对相关政府工作人员和基层医疗机构工作人员进行了深入访谈。经过访谈，从公民参与的角度发现在天津市基本公共卫生服务项目绩效考核中存在以下现象。

（1）卫生行政部门在绩效评估中处于主导地位，公民参与程度有限。在项目实施及绩效评估过程中，各级卫生行政部门表现出极强的主导性。

（2）绩效评估中博弈行为依然存在。所谓博弈是西方学者描述绩效评估中弄虚作假行为的专用词汇。在基本公共卫生服务项目绩效评估中，资料造假、向基层医务人员发放标准答案、提前选定电话受访对象等现象依然存在。

（3）绩效评估内涵目标的偏离。在制定绩效评估指标时，卫生行政机关多将较容易完成的指标纳入或扩充至绩效评估内容之中，以提高自身政绩水平，并作为获取财政支持的依据。对于难度较大、矛盾较深的问题则避而不谈。现实中，基本公共卫生服务项目正在成为卫生行政部门彰显政绩的主要方式，而绩效目标已不再是评估工作的唯一核心。

4　公民参与的现状

通过系统分析天津市基本公共卫生服务绩效评估案例，我们可以就公民参与公共服务项目绩效评估的现状得出以下两个结论。

（1）在我国的公共服务绩效评估中，公民参与仍处于有限参与层次的初级阶段。

（2）公民参与对公共服务绩效评估结果的影响有限，且有效性较低。

5　提升公民参与的法治路径

政府绩效评估中公民参与的缺失已经引起各界的广泛重视。对于如何提高公民参与程度，许多学者都提出了自己的观点。在诸多的观点中，加强法治化建设成为推进公民参与政府绩效评估的共识。在地方政府权力来源无法改变的情况下，法律是保证公民有效参与政府公共服务绩效评估的最佳方法。至今，我国尚未颁行规范政府绩效管理和评估行为的专门性法律、法规。现阶段涉及绩效评估的规范性文件主要以部门规章为主，不具有法律效力，内容上也没有公民参与的相关规定。由此可见，法律制度的缺失是制约公民参与政府公共服务绩效评估的最直接原因。在依法治国的大背景下，通过法治途径，以设立强制性规范的方式促进公民参与才是最为有效的途径。针对此问题，国家应建立相关法律，从实体和程序两个方面保证公民参与公共服务绩效评估的实现。

5.1实体法方面

在国家层面应制定专门的政府绩效管理法律规范，其中要明确公民参与政府绩效评估的权利。在国务院层面，依据上位法的规定，制定专门的政府绩效评估管理法规，对公民参与政府公共服务绩效评估的权利予以细化。在地方层面，人大和政府通过制定地方性法规和规章，保障公民参与政府公共服务绩效评估的权利。在省及以下政府法治建设中，要制定明确的鼓励公民参与公共服务绩效评估的规范性文件，宣传公民参与的重要性，应设置公民参与评估能力培训制度，以求公民具备参与评估的知识和能力。另一方面，全国人大要加强政府信息公开方面的立法工作，解决《政府信息公开条例》法律层级过低的问题。只有让公民拥有了真正的知情权，公民才有参与政府公共服务绩效评估的内在动力。

5.2程序法方面

只有具体、可行的法律程序作为保障，才能将法典中应然的公民参与权转变成现实中的实然权利。因此，在法治建设中，应对公民参与政府绩效评估的权利行使程序做出法律规定。

参考文献

［1］Sherry R，Amstein.A Ladder of Citizen Participation［J］.In Journal of American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.

［2］YANG K，HOLZER M.The performance-trust Link：Implications for Performance Measurement［J］.Public Administration Review，2006，66（1）：114-126.

［3］BROOKES S，GRINT K.The New Public Leadership Challenge ［M］.Palgrave Macmillan， 2010.

［4］Kweit，Mary Grisez，Rodert W.Kweit.Implementing Citizen Participation in a Bureaucratic Society：A Contingency Approach ［M］.New York：Praeger Publishers，1981：195.

［5］包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理［J］.公共管理学报，2012，9（2）：89-97.

［6］包国宪，曹惠民，王学军.地方政府绩效研究视角的转变：从管理到治理［J］.东北大学学报（社会科学版），2012（5）：432-436.

［7］周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008（1）：111-118.

［8］徐艳晴，周志忍.公民满意度数据失真现象考察：信任赤字、博弈策略、理论意涵［J］.公共行政评论，2014（6）：55-66.

［9］包国宪，焦静茹.政府绩效评估中公民参与的动力机制研究［J］.开发研究，2013，29（1）：127-130.

［10］郭岩，秦娟，黄金虎，等.天津市社区基本公共卫生服务包的实施效果与展望［J］.医学与社会，2009，22（7）：4-5.

Status Quo and Rule of Law on Citizen Participation in Performance Evaluation of Public Service—Based on Positive Research on Basic Public Health Services in Tianjin

LIU Xiaoxing1GAO Lu2HE Wei11 Stomatological Hospital of Tianjin Medical University，Tianjin 300070，China，2 Tianjin Stomatological Hospital， Tianjin 300070，China

【Abstract】

With the increasing functions of government public service， more and more attention is focused on the performance evaluation of public service.We can see from the successful experience of western countries that citizen participation plays an important role in evaluating the performance of public service objectively.From analysis of the positive research on the performance evaluation of basic public health services in Tianjin，we can see that not sufficient attention was focused on citizen participation during the performance evaluation.At present，our citizens are still at the primary stage of taking limited participation in the performance evaluation of public service.Lagging behind in citizen participation is mainly caused by the deficiency of government functions，powers，laws and regulations.In the context of “rule by law”，to promote citizen participation in public service through rule of law is supposed to be the most feasible way.Therefore，specific provisions of substantial law and procedural law should be established in terms of the citizen participation in performance evaluation of public services，both on the central level and on the local level.

【Key words】Citizen participation，Public service，Performance evaluation

doi：10.3969/j.issn.1674-9316.2016.04.013

【中图分类号】D63

【文献标识码】A

【文章编号】1674-9316（2016）04-0019-04