米绍林

由于宪法、地方组织法和监督法，对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的规定不够全面具体，没有实施细则，也没有罚则条款，特别是对规范性文件的范围界定不清晰，导致备案审查工作没有达到预期的效果。

规范性文件是否与宪法、法律、行政法规保持一致，直接影响依法治国、依法行政的进程。本文结合规范性文件备案审查工作评议发现的问题，从备案审查实践的分歧，谈谈对完善区县人大常委会规范性文件备案审查制度的思考。

问题

对规范性文件的定性存在认识上的偏差。一是将规范性文件与一般的“红头文件”混淆。比如把一些涉及公民和社会组织权利义务，具有普遍约束力，且能够反复适用的文件当作一般的“红头文件”制发，导致规范性文件漏报。二是单纯以文种来界定规范性文件备案审查范围。比如，有的认为监督法规定只有本级人民政府发布的决定、命令才纳入审查范围。但政府大部分规范性文件都是以公告、通知、通告、办法等文种出现，所以这种以文种来界定报备范围的认识必然导致漏报、少报或不报。

规范性文件尚未做到应备尽备，主动报送的意识有待增强。从调研情况来看，重庆市各区县政府规范性文件向本级人大常委会报备率平均在60%左右。只有江北区、南岸区政府规范性文件报备率达到了100%。而其它区县政府部门规范性文件向政府报备的情况就不容乐观了，普遍不足10%。

应由政府发布的规范性文件，却以政府部门或临时机构名义发布。……